SOSYAL SİGORTALAR KURUMUNDA YENİDEN YAPILANMA VE DENETİM

(Prof. Dr. Yusuf ALPER İş-Güç; Endüstri İlişkileri ve İnsan Kaynakları Dergisi; Cilt: 3; Sayı: 2; 2001)

1990’lı yıllar, Türk sosyal güvenlik sisteminin ciddi bir finansman krizi içine girdiği ve yoğun olarak tartışıldığı yıllar olmuştur. Bu dönemin sonuna doğru, bütün sosyal tarafların paylaştığı ortak görüş, “ Türk sosyal güvenlik sistemi bu yapısı ile devam edemez; sistemde kapsamlı ve köklü değişiklikler yapmak bir zorunluluk haline gelmiştir” şeklinde oluşmuştur. 4447 sayılı Kanun böyle bir ortamda kabul edilmiş ve yürürlüğe girmiştir.

Ancak, 4447 sayılı Kanunla getirilen değişiklikler, sosyal güvenlik sisteminde yapılması düşünülen kapsamlı değişikliklerin yalnızca bir kısmını ve “sistemdeki kanamayı durdurmak için, acilen hayata geçirilmesi gereken değişiklikleri” ihtiva ediyordu. Yapılan değişikliklerle, esas olarak sosyal sigorta kurumlarının gelirlerini artıran, giderlerini azaltan bir dizi tedbir alınmış ve finansman dengesi bozulmuş sosyal sigorta kurumlarının, kısa dönemde mali yapılarındaki kötüye gidiş durdurulmak istenmiş, uzun dönemde ise mali yapılarının iyileştirilmesi ve güçlendirilmesi amaçlanmıştır

Ancak, asıl beklenen ve sistemde uzun dönemde iyileşmeyi sağlayacağına inanılan, sosyal sigorta kurumlarının yönetim ve organizasyon yapıları bakımından yeniden yapılanmalarını sağlayacak düzenlemelerdi. Çünkü, özellikle sigortalılar ve işverenler, sosyal sigorta kurumlarının bugün yaşadığı problemlerin temel kaynağının, bu kurumların, siyasi müdahalelere açık, özerk olmayan yönetim yapılarından ve hantal idari organizasyonlarından kaynaklandığına inanıyorlar bunu da “ SSK’nın 50 yıllık bir kanunla idare edilmeye çalışıldığı ve özerk olmayan yönetim yapısının siyasi iktidarların Kurumun imkanlarını kullanmaya yönelik müdahalelerini kolaylaştırdığı” şeklinde dile getiriyorlardı.

Türk sosyal güvenlik sisteminin, uzun yıllardan beri devam eden çözüme kavuşturulma ümidi azaldığı için KRONİK hale gelmiş problemleri vardır. Bu problemlerden biri ve en başta geleni de, yalnızca Türk sosyal güvenlik sisteminin değil, bütün bir mali sistemimizin temel problem alanlarından birini oluşturan KAYIT DIŞI ÇALIŞMANIN YAYGINLIĞI olmuştur. Kayıt dışı çalışmanın sosyal güvenlik kurumlarına yansıyan boyutunu:

·                   çalışanları hiç bildirmeme (sigortasız çalıştırma, kaçak çalıştırma), veya;

·                   çalışma gün sayısını eksik bildirme,

·                   prime esas kazançları eksik bildirme;

şeklinde olmuştur. Kayıt dışı ekonominin ve bunun sosyal sigorta kurumlarına yansıyan boyutları hakkında çok değişik şeyler söylenmekte, değişik rakamlar verilmektedir. Hatta bunlardan bazılarına göre, halen mevcut sigortalı sayısı kadar kişi kayıt dışındadır ve bunların kapsama alınması sosyal sigorta kurumlarının aktif/pasif sigortalı dengesini olumlu yönde değiştirecek ve finansman krizini çözecektir. Ancak, kesin olan bir şey var ki, verilen bu rakamlar hiçbir zaman bu kesimin, kayıtlı ekonominin, % 25-40’ın dan daha az olmadığı şeklindedir. Bu problemin çözümünün ise, diğer bir çok tedbirin yanı sıra, esas olarak ETKİN BİR DENETİM MEKANİZMASI’NIN oluşturulması ile çözülebileceğidir. Çünkü, sosyal sigorta kurumlarına verilen bilgilerde sigortalılar ve özellikle işverenlerin BEYANI esas alınmakta, bu beyana bağlı bilgiler sistemde kayıt altına alınmaktadır. Bu tespit doğrultusunda, sosyal güvenlik sisteminin idari organizasyonu ile ilgili olarak yapılacak kapsamlı değişikliklerden birini de bu beyana esas bilgilerin kontrolünü sağlayacak ETKİN BİR DENETİM ÖRGÜTÜNÜN KURULMASI VE DENETİM MEKANİZMASININ OLUŞTURULMASI teşkil etmektedir.

NE YAPILDI?

Sosyal güvenlik reformu projesinin ikinci ayağını oluşturan sosyal güvenlik kurumlarının yeniden yapılanması ile ilgili çalışmalar ocak 2000 tarihinde kamuoyuna sunulmakla birlikte, 2000 yılının ilk yarısında bu düzenlemelerin TBMM’de kanunlaşma süreci tamamlanamadı. Özellikle işsizlik sigortasının mali hükümlerinin yürürlüğe girmesi dolayısıyla ortaya çıkan gecikme ve konu ile ilgili düzenlemelerin kapsam bakımından genişliği, siyasi iktidarı sosyal güvenlikle ilgili düzenlemeleri Kanun Hükmünde Kararname şeklinde çıkarmaya mecbur kılmıştır. Nitekim, 4 Ekim 2000 tarihli Resmi Gazete’de yayınlanan ve birbirini takip eden 4 KHK ile sosyal güvenlik sisteminde kapsamlı değişiklikler yapılmış, 616 sayılı KHK ile de 55 yıllık SSK, Başkanlık olarak yeniden yapılandırılmıştır.

616 sayılı KHK, Denetimle ilgili önemli sonuçlar doğuran düzenlemeler getirmiştir. Bunlardan ilki, Kayıt dışı çalışmanın önlenmesine yönelik olarak 1993 yılında, 3917 sayılı Kanunla getirilen düzenlemelerin KHK ile ortadan kaldırılması ile ortaya çıkmıştır. Sigorta müfettişlerinin işyerlerinde asgari işçilik miktarını tespit etmeleri ile ilgili yetkileri ortadan kaldırılmış ve Kurumca primlerin resen tahakkuku işlemi sona ermiştir. Bu yetkinin ortadan kalkmadığı ile ilgili iddiaların geçerliliğinin olmadığı, konu ile ilgili olarak işverenler tarafından açılan davalar üzerine verilen yargı kararları ile kesinleşmiştir. Buna bir de 4447 sayılı Kanunla, 506 sayılı Kanunun 130. maddesindeki “ sigorta müfettişleri tarafından düzenlenen tutanaklar aksi sabit oluncaya kadar geçerlidir”, hükmünün kaldırılması hususu da ilave edilince, yeni düzenlemelerin, düşünülenin aksine, denetimle ilgili önemli boşluklar ortaya çıkardığı görülmektedir.

Denetimle ilgili ikinci gelişme Sigorta Müfettişlerinin statüsü ve yetkileri konusunda ortaya çıkmıştır. Türk idari sisteminin önemli eksiklerinden birisi denetim birimlerinin yetersizliği veya etkin çalışamaması olarak gösterilir. Denetim fonksiyonunun eksiksiz yerine getirilmesi gereken alanlarından birisini de sosyal sigorta hukuku ile ilgili uygulama alanları oluşturmaktadır. Çünkü, bu alandaki denetim, Kurumun menfaatlerini korumaktan ziyade, en temel ve vazgeçilmez insan haklarından biri olarak kabul edilen sosyal güvenlik hakkının garanti altına alınması ile ilgilidir. SSK, ülkemizin, sayıca yetersiz olmakla birlikte, en geniş ve tecrübeli denetim organizasyonlarından birine sahiptir. Nitekim, Türkiye’nin iyi üniversitelerinden mezun olmuş toplam 412 sigorta müfettişi vardır ve sürekli eğitime verdikleri önemin bir göstergesi olarak bu müfettişlerin 44’ü yüksek lisans eğitimini, 4 ü ise doktora eğitimini tamamlamış, yüksek vasıflı, yetişmiş elemanlardır. Sigorta müfettişlerinin denetimle ilgili mesleki , görevlerini yerine getirirken sosyal sigortalar kurumuna sağladıkları maddi katkı bir yana, gerek yüksek lisans, gerekse doktora çalışmalarında tez olarak alınan konular doğrudan sosyal sigortalarla ilgili konulardır ve bu çalışmaları hazırlayanların sistemin içinden kişiler olması dolayısıyla sosyal güvenlik sistemimizi anlama, problemlerini tespit ve çözüm yolları geliştirme hususlarında literatüre önemli katkıları bulunmaktadır.

Sosyal sigorta kurumlarının yeniden yapılandırılması ile ilgili düzenlemelerde sigorta müfettişlerinin denetim yetkilerinin yanı sıra statüleri konusunda da önemli değişiklikler yapılmıştır. Bu değişiklikler, denetim biriminin yapısı ile ilgili tartışmaları da beraberinde getirmiştir.

Öncelikle, 616 sayılı KHK kararname ile Kurum Merkez Teşkilatı içinde Başkana bağlı DENETİM VE DANIŞMA BİRİMLERİ içinde yer alan TEFTİŞ KURULU BAŞKANLIĞI İLE SİGORTA TEFTİŞ KURULU BAŞKANLIĞININ tek bir denetim örgütü olarak yeniden düzenlenmesi tartışmaları yapılmıştır. Lehte ve aleyhte görüşler ileri sürülmüş, yapılacak düzenlemenin idari müfettişlerle sigorta müfettişleri arasında, zaman- zaman ortaya çıkan problemlerin bu şekilde ortadan kaldırılacağı ileri sürülmüştür. Ancak, ESAS SIKINTI, 4792 sayılı Kanunla doğrudan Kurum Genel Müdürüne, 616 sayılı KHK ile de doğrudan Kurum Başkanına bağlı olan Sigorta Teftiş Kurulu Başkanlığının, 616 sayılı KHK’nin iptali sebebiyle ortaya çıkan boşluğu doldurmak üzere hazırlanan Kanun tasarısı ile ilgili düzenlemeler yapılırken TBMM Plan-Bütçe Komisyonunda yapılan görüşmeler sırasında, Sigorta Teftiş Kurulunun doğrudan Kurum başkanına bağlı bir denetim birimi olmaktan çıkarılarak, SSK Başkanlığının iki Genel Müdürlük biriminden biri olan SİGORTA İŞLERİ GENEL MÜDÜRLÜĞÜNE bağlı idari bir birim haline getirilmesi ile ortaya çıkmıştır.

Şekil olarak bu değişiklik, bir yandan 616 sayılı KHK ile getirilen düzenlemeden vazgeçilmesi, diğer yandan ise konu ile doğrudan ilgili TBMM SAĞLIK, AİLE, ÇALIŞMA VE SOSYAL İŞLER KOMİSYONUNDA benimsenen Sigorta Teftiş Kurulu Başkanlığının Doğrudan Kurum Başkanına bağlı olması gerektiği ile ilgili düzenlemenin, konuya daha uzak olan TBMM, PLAN-BÜTÇE KOMİSYONUNDA değiştirilerek daha alt bir idari birim olan, Sigorta İşleri Genel Müdürlüğüne bağlanması anlamına gelmektedir. Bu gelişme, sigorta müfettişlerini huzursuz etmiş, denetim faaliyetlerini etkin ve bağımsız olarak gerçekleştiremeyecekleri kanaatinin yaygınlaşmasına yol açmıştır. Bu tartışmalar ve gelişmeler, denetim elemanlarının çalışma şevkini ve moralini olumsuz olarak etkilemiş görünmektedir.

NE OLMALIDIR? NE YAPILMALIDIR?

·                   Kabul etmek gerekir ki, 4447 sayılı Kanun ile başlayan ve 616 Sayılı KHK ile devam eden SSK’nın yeniden yapılandırılması ile ilgili düzenlemeler ve takip eden çalışmalar, diğer etkileri bir yana, SSK için çok önemli olduğuna inandığımız DENETİM FAALİYETİNİN ETKİNLİĞİ, DENETİM ORGANININ YERİ ve DENETİM ELEMANLARININ STATÜSÜ ile ilgili olarak OLUMSUZ SONUÇLAR doğurmuş görünmektedir. 616 sayılı KHK’nin iptali dolayısıyla yeniden yapılandırma çalışmaları sırasında şu düzenlemeler dikkate alınmalıdır:

·                   Kayıt dışı çalışmayı önlemek üzere etkin ve kapsamlı bir denetim faaliyetinin gerçekleştirilebilmesi için 616 sayılı KHK ile getirilen iptal dolayısıyla ortaya çıkan boşluk giderilmeli, ASGARİ İŞÇİLİK BİLDİRİMİ ve PRİMLERİN RESEN TAHAKKUK ve TAHSİLİ ile ilgili düzenlemeler yeniden getirilmelidir. Bu düzenlemeler yapılırken, 1994-2000 yılları arasındaki uygulamada ortaya çıkan eksiklikler dikkate alınmalı, bu konuda denetim elemanlarının karşılaştığı güçlükler, uygulamadaki boşluklar giderilmeli, denetim elemanlarının bu konularla ilgili önerileri dikkate alınmalıdır.

·                   Etkin ve bağımsız bir denetim için denetim biriminin SSK Başkanlığının teşkilat şeması içindeki yerine özel bir önem verilmeli, denetim organının en üst yönetim birimi, Başkana bağlı olarak faaliyet göstermesi esas alınmalıdır. Bu tür bir yapılanma Türk idari sisteminin yabancı olduğu bir yapılanma değildir. Nitekim, Çalışma ve Sosyal Güvenlik Bakanlığı’nın, denetim birimlerini oluşturan TEFTİŞ KURULU ile İŞ TEFTİŞ KURULU BAŞKANLIKLARI doğrudan Bakana bağlı birimler olarak faaliyet göstermekte, bu birimlerin Bakanlığa bağlı diğer birimlerin, mesela Çalışma Genel Müdürlüğünün, çatısı altında bulunması düşünülmemektedir. Bakanlık düzeyindeki bu yapılanmanın, Bakanlıkla ilgili birimlerde de aynen uygulanması ve Sigorta Teftiş Kurulu Başkanlığının, doğrudan SSK Başkanına bağlı bir birim olarak düşünülmesi gerekmektedir.

·                   Kuruma bağlı iki denetim organının, Teftiş Kurulu ve Sigorta Teftiş Kurulunun aynı anda varlığı yeniden ele alınmalı, tek bir denetim birimi oluşturulmalı veya eğer İKİ AYRI DENETİM BİRİMİNİN VARLIĞI kabul edilecekse, bu birimlerin görev ve yetki alanları açık olarak düzenlenmeli, uygulamada, iki denetim biriminin elemanları arasında görev alanı ve yetki bakımından ortaya çıkabilecek uyuşmazlıkların ortaya çıkmasına izin verilmemelidir.

·                   Sigorta müfettişlerine, denetim faaliyetini, hiçbir idari ve siyasi baskıya maruz kalmaksızın objektif olarak yapabilecekleri bir ortamın varlığı sağlanmalıdır. Son gelişmeler, denetim elemanlarının bu yöndeki düşüncelerini olumsuz olarak etkilemiş görünmektedir. Bu olumsuz etki ve yarattığı moral kaybı ortadan kaldırılmalıdır.

·                   Denetim faaliyetinin etkin şekilde yerine getirilmesini sağlamak üzere, denetim yerlerine ulaşım imkanlarının sağlanması; denetimle ilgili yolluk ve diğer giderlerin karşılanması; denetim esnasında denetim elemanının can güvenliğini tehdit eden ortamlar varsa, bunların giderilmesini sağlayacak güvenlik tedbirlerinin alınmasını ve/veya güvenlik elemanı sağlamak gibi

·                   Sigorta müfettişlerinin denetim faaliyetlerini etkin ve bağımsız şekilde gerçekleştirmelerini sağlayacak düzenlemelerin yanı sıra, sayı olarak artırılmalarını sağlayacak tedbirlerin de alınmasına özen gösterilmelidir. Türkiye’de Kuruma kayıtlı işyeri sayısının 836 bin olduğu dikkate alınırsa, 400 civarındaki sigorta müfettişinin her birinin fiilen denetime çıkması halinde bile bu iş yükünün altından kalkılması mümkün görülmemektedir. Kaldı ki, 4447 sayılı Kanunla getirilen bazı düzenlemeler sigorta müfettişlerinin iş yüklerini artıracak niteliktedir. Sigorta müfettişlerinin kendilerini geliştirme ve mesleki faaliyetlerini daha etkin olarak gerçekleştirmelerini sağlayacak şekilde yüksek lisans ve doktora eğitimlerini devam ettirmelerini sağlayacak imkanların sağlanmasına devam edilmelidir.

SONUÇ OLARAK

Olmaması temenni edilmekle birlikte, sosyal güvenlik sistemimizle ilgili kapsamlı değişiklikler getiren 4 KHK’nin iptali bazı fırsatları da beraberinde getirmiştir. Bunlar, iptaller dolayısıyla sosyal güvenlik sisteminin problemlerinin daha geniş bir platformda yeniden tartışma imkanının doğmuş olması ve aradan geçen zaman içinde uygulamada ortaya çıkan aksaklıkların giderilme şansının doğması olarak değerlendirilebilir. Benzer bir yaklaşımla, 4447 sayılı Kanun ve 616 sayılı KHK ile denetim konusunda getirilen düzenlemelerin de tartışılması, eksikliklerin ve yanlışların tesbiti ve doğru düzenlemelerin yapılması için bir fırsat doğmuştur. Yapılan düzenlemelerin gerçek anlamda bir REFORM niteliği taşıması da ancak, bu doğru ve isabetli çözümlerle olacaktır.