REFAH DEVLETİ VE
ÜSTLENDİĞİ TEMEL GÖREVLER ÜZERİNE BİR İNCELEME
Dr. Süleyman ÖZDEMİR
I. REFAH DEVLETİ KAVRAMI
“Refah Devleti”
(welfare state) kavramı, tarih boyunca çeşitli şekillerde tarif edilmiştir.
Tanımlar, refah devletine minimum sorumluluk verenden (gereksinimlerin
sadece minimum düzeyde karşılanması, minimum standartların sağlanması),
refah devletine çok geniş bir faaliyet alanı (eğitim, konut, kişisel sosyal
hizmetler vs.) tanıyana doğru farklılaşmaktadır.
En çok atıf yapılan tanımın sahibi
Asa Briggs’e
göre, refah devleti; “piyasa güçlerinin rolünü azaltmak amacıyla, bilinçli
bir şekilde örgütlü kamu gücünün kullanıldığı bir devlet türüdür.” Briggs’e
göre, refah devleti, üç alanda faal durumdadır: Birincisi, bireylere ve
ailelere, minimum bir düzeyde gelir garantisi sağlamaktadır. İkincisi,
kişilerin, belirli sosyal risklerin (hastalık, yaşlılık, işsizlik vb.)
üstesinden gelmelerinde onlara yardımcı olmaktadır. Üçüncüsü ise, sosyal
refah hizmetleri aracılığıyla, tüm vatandaşlara en iyi yaşam standartlarını
sunmaktadır.
Daha da sadeleştirilirse, Asa
Briggs’e göre, refah devletinin toplum üzerindeki etkisi en azından üç
şekilde gerçekleşmelidir: Minimum gelir garantisi sağlamalı, güvencesizliği
azaltmalı, herkese en iyi standartlara sahip olabilme hakkı vermelidir.
Refah devletini kısaca üç şekilde
betimlemek mümkündür. Refah devleti, müdahaleci, düzenleyici ve geliri
yeniden dağıtıcı bir devlettir. Müdahalecidir; çünkü piyasa başarısızlıkları
üzerine harekete geçer ve doğan sorunların giderilmesine yönelik olarak
önlemler alır, düzenlemeler yapar. Düzenleyicidir; çünkü iş piyasalarındaki
düşük ücretlerin işçileri sefalete düşürmemesi için asgari bir ücret
belirler, sosyal güvenlik ve sosyal yardım hizmetlerini üstlenir vb. Gelirin
yeniden dağıtıcısıdır; çünkü vergi ve diğer politikalar ve transfer
harcamalarıyla gelirin paylaşımına müdahalede bulunulmadığında, sınıflar
arasında gelir dengesizliklerinin, dolayısıyla huzursuzlukların çıkacağının
farkındadır.
Her birey, yaşam yarışına eşit
şartlarla başlamaz. Doğumla birlikte kazanılan bazı özellikler vardır.
Örneğin, dil, ırk, renk, doğum yeri, hatta anne–babanın kültür düzeyi,
ekonomik durumu ve toplumsal statüsü gibi bazı özellikler her birey için
farklıdır. Bunun dışında, yine kendi dışında cereyan eden, ancak onu
yoksulluk, işsizlik gibi tehlikelere maruz bırakan bazı ekonomik ve sosyal
faktörler de sözkonusudur. İşte refah devleti, bu avantaj ve dezavantajları
dengelemeye çalışan, dengedeki ibreyi daha ziyade ekonomik ve sosyal yönden
güçsüz olanlar lehine tutan devlettir.
II. REFAH DEVLETİNİN DOĞUŞU VE GELİŞİMİ
Yukarıda ne olduğu konusunda kısa
bir bilgi verilen refah devleti, 20. yüzyılda liberal devlet ile sosyalist
devlet arasında bir üçüncü yol olarak ortaya çıkmıştır. Modern refah
devletinin temelinde başlıca iki neden yatmaktadır. İlki, 1929 yılındaki
Büyük Ekonomik Bunalım’ın ardından, liberal devletin başarısız olarak
görülmesi ve yeni bir devlet anlayışına duyulan gereksinimdir. Ekonomide
yaşanan kriz dolayısıyla ABD’de ortaya çıkan ve giderek artan işsizlik ve
yoksulluk, diğer ülke ekonomilerine de sıçramış, bu durumu önlemek üzere tam
istihdam ve talep yönetimi politikaları güden müdahaleci Keynezyen ekonomiye
geçilmiştir.
İkinci neden ise, II. Dünya Savaşı
sonrası çift kutuplu hale gelen dünyada, giderek etkisini ve nüfuzunu daha
fazla hissettiren “sosyalizm tehdidi”nin önüne set çekmektir. Sanayileşme
ile birlikte büyüyen kentlerde birikmeye başlayan yığınların, özellikle
kadın ve çocukların kötü yaşam koşulları içinde bulunması ve fabrikalarda
çalışmaya başlayan ve sayıları giderek artan yeni işçi sınıfının çalışma
koşullarının giderek kötüleşmesi, bu durumun ancak kapitalist düzenin bir
devrim ile sona erdirilmesiyle biteceğini öne süren sosyalist fikirlerin
güçlenmesine yol açtığı görülmektedir.
Sosyalist devrimin gerçekleşeceği
endişesi, Amerika’nın başını çektiği kapitalist dünyanın farklı sistem
arayışı içine girmesini ve liberal düzenin içine sosyal boyutun da
katılmasını getirmiş, vahşi kapitalizmin vazgeçilmez ilkesi olan serbest
piyasa–sınırsız sermaye hareketleri denetim altına alınmış, refah devleti
anlayışına geçilmiş, böylece, devrimin önünün alınabileceğine inanılmıştır.
Bu şekilde hem Batı Bloğuna dahil ülkelerde yaşayan bireyleri, hem de yeni
bağımsızlıklarına kavuşmuş ülkeleri Batı kampında tutabilmek mümkün hale
gelmiştir.
Yine, yukarıdaki nedenle bağlantılı
olarak, modern refah devletinin, kapitalist üretim sisteminin temel
aktörleri olan emek–sermaye arasındaki çıkar uyuşmazlığını törpülemek ve
işçi sınıfını kontrol altında tutabilmek için, kapitalist sistemin ürettiği
yeni bir yönetim tarzı olduğu ifade edilmektedir. Çünkü, 19. yüzyıldan
itibaren, hem toplumsal hem de siyasal alanda güçlenen işçi hareketlerini,
sosyalizme kaymadan durdurabilmek, ancak sosyal demokratik Keynezyen refah
devleti modeli ile mümkün olabilmiştir.
Her iki sistemin tarihine
gözatıldığında, ne liberal ne de sosyalist sistemin toplumların gereksinim
ve beklentilerine cevap veremediği görülmektedir. Bireycilik esasına dayalı
liberal sistem, fertleri çok yalnız ve korumasız bırakmış; aksine,
toplumculuk esasına dayalı sosyalist sistem ise, insanları devlet tahakkümü
altında çaresiz bırakmıştır. Dolayısıyla, bu iki sisteme tepki olarak, her
ikisinin de olumsuzluklarını bertaraf edebilecek yeni bir sistem arayışı
başlamış ve üçüncü yol olarak refah devleti düzeni bulunmuştur.
Bulunan bu yeni sistem (refah
devleti), bir anlamda liberal devletin modifiye edilmiş halidir. Bu sistem
özünde liberaldir, fakat çeşitli şekillerde piyasaya müdahalede
bulunduğundan, minimal devletin olamayacağı kadar hacimli bir devlettir.
Devlet müdahalesi, aslında piyasaya kayıtsız kalmanın, telafisi mümkün
olmayacak sonuçlar doğurması durumunda sözkonusu olacaktır. Bu yüzden,
gerekmedikçe serbest piyasa düzenine müdahalede bulunulmamalıdır.
Refah devletinin temelleri, 19.
yüzyılın ortalarında İngiltere’de yoksullara yönelik yasal düzenlemeye kadar
götürülmektedir (Yoksulluk Yasası). Ancak, modern refah devleti için kabul
edilen başlangıç noktası, ilk defa 1883’te Bismark tarafından getirilen
sosyal sigorta uygulamasıdır. Dolayısıyla, bazı öncü düzenleme ve
uygulamalar istisna tutulursa, refah devleti esas olarak 20. yüzyılın bir
ürünüdür.
Önce 19. yüzyılda Almanya’da
başlayan refah devleti uygulamalarının, daha sonra Batı Avrupa ülkelerine,
Kuzey Amerika’ya ve Avustralya’ya yayıldığı gözlenmektedir. 1970’lerde ise,
muazzam bir sanayileşme süreci yaşayan, güçlü piyasa ekonomilerine sahip
olan Tayvan, Güney Kore, Hong Kong ve Singapur gibi Pasifik Kuşağı ülkeleri
de refah devleti olma yolunda önemli adımlar atmıştır (Japonya, aynı
süreçten çok daha önce geçmiştir).
Daha yakın zamanlarda ise, Berlin
Duvarı’nın yıkılması ile birlikte bir sistem olarak dünya uygulama
sahnesinden çekilen sosyalizmden ve vahşi kapitalizmden kaçış, özellikle
gelişmiş Batı ülkelerinde refah devleti sisteminin daha da gelişmesine zemin
hazırlamıştır. Sistem arayışı içerisinde olan gelişmekte olan ülkeler ve
geçiş ekonomileri olarak nitelendirilen eski Doğu Bloğu ülkeleri için de,
refah devleti sistemi tek gerçekçi ve rakipsiz sistem olarak görülmüştür. Bu
popülarite, küreselleşme ile birlikte ortaya çıkan krize dek bu şekilde
devam etmiştir.
Öte yandan, refah devleti denilince,
olağanüstü büyüklükteki bir olgudan bahsedildiği bilinmelidir. Örneğin,
İngiltere’deki refah devleti incelendiğinde (İngiltere liberal refah
modelini temsil eden bir ülkedir, daha ileri düzeyde refah devletleri de
vardır), bu ülkede toplam kamu harcamalarının % 60’a yakın kısmının refah
devleti tarafından kullanıldığı görülecektir. Kamu harcamalarının % 31’i
sosyal güvenliğe, % 16’sı sağlığa ve % 12’si eğitime ayrılmaktadır.
Görüldüğü gibi, refah kavramı,
öncelikle çağdaş toplumlarda önem kazanmıştır. Bunun nedeni, Sanayi Çağı
toplum yapısında görülen olumsuzlukların ve bunlara yönelik önlemlerin ilk
defa bu ülkelerde ortaya çıkmasıdır. Genelde sosyal refah kavramı, çağdaş
Batı toplumlarının bir ürünü olan ve onlar tarafından garanti altına alınan
adalet, eşitlik, özgürlük, haklar (siyasi, ekonomik ve sosyal) gibi
kavramlarla hep birarada olmuştur.
Refah
devleti, özellikle 1945–1975 (refah devletinin “Altın Çağ”ı) dönemde gelir
ve harcamalarını artırmış, eğitim, sağlık, konut, sosyal güvenlik, tam
istihdam, gelir dağılımı gibi sosyal politika ve sosyal refah hizmetlerini
geliştirmiş, refah devletini kurumsallaştırmıştır.
Refah devletinin gelişimine bakıldığında, son çeyrek yüzyıla kadar bütün
sanayileşmiş Batı toplumlarında, refah anlayışının kalıntı (residual) refah
anlayışından, evrensel (universal) ve kurumsal (institutional) refah
anlayışına doğru evrildiği görülmektedir.
III. REFAH DEVLETİNİN KRİZİ
Küreselleşmenin başladığı ve
neo–liberalizmin dominant düşünce akımı haline geldiği 1970’li yıllar
sonrası yeni dönemde ise, refah devleti başta Avrupa’da olmak üzere krize
girmiştir. Bu durum, Sanayi Toplumu’ndan Bilgi Toplumu’na, ulusal
kapitalizmden küresel kapitalizme geçiş koşullarının doğurduğu bir sonuçtur.
Refah devletleri için güzel günlerin
bittiği, sorunların başladığı yeni dönemde, özellikle gelişmiş ülkelerde,
hükümetlerin sosyal harcamalar için milli gelirden ayırdıkları payın sürekli
büyüdüğü ve giderek katlanılamaz bir hacme ulaşarak, ülkelerin
rekabetgüçlerini zayıflatır hale getirdiği öne sürülmektedir. Bu durum,
refah devletinin mevcut haliyle sürdürülebilmesini imkansız kılmıştır.
Bu yüzden, artık devletler, cömert
sosyal refah devleti harcamalarının sürdürülebilmesinin olanaksız olduğunu
görmüş ve harcamalarını kısmak, gelirlerini artırmak amacıyla yeni
politikalar geliştirmeye, reformlar yapmaya yönelmiştir. Bütün dikkatler,
hem genel kamu harcamaları, hem de özellikle sosyal harcamalar üzerine
çevrilmiştir. Böylece, son yirmi yıl içerisinde, birçok ülkede sosyal
yararlarda kesintiler ve sosyal programlarda çok değişik uyarlanmalar
görülmüştür. Refah devleti açısından, kurumsal olandan kalıntı olan anlayışa
doğru geriye bir yöneliş başlamıştır.
Yeni dönemde aile yapısı (boşanma
oranları artmış, tek ebeveynli aileler ve 18 yaşından küçük anneler
çoğalmıştır), demografik yapı (doğum oranları düşmüş, yaşam süreleri uzamış,
yaşlı nüfus çoğalmış, bağımlılık oranı artmıştır) ve ekonomik koşullar
(büyüme hızları düşmüştür) değişmiştir.
Ancak, artan meşruluk krizine,
finansal krizlere ve süregelen tartışmalara rağmen, belki de sürpriz
sayılabilecek şekilde, refah devleti görev ve fonksiyonlarında ve de
hacminde çok fazla bir küçülme sözkonusu olmamıştır. Devletin birçok
faaliyete katkısı ve onların finansörlüğünü üstlenmesi hâlâ devam etmektedir.
Dolayısıyla, refah devletinin
altının oyulmakta olduğuna dair sayısız belirtilere ve refah devletinin
küçülmesi sürecinin birçok ülkede gözlemlenebilmesine rağmen, refah devleti
hâlâ birçok toplum için yapıtaşı olarak görülmekte ve bu şekilde fonksiyon
görmeye devam etmektedir.
IV. REFAH DEVLETLERİNİN SINIFLANDIRILMASI
Benzer refah devletlerini bir grup
altında toplamak, onları kategorize etmek için, yıllardır çok sayıda çalışma
yapılmıştır.
Bunun nedeni, refah devletlerinin uygulamada birbirinden farklı kriterlere
dayalı olarak gelişmesidir. Refah rejimleri, neredeyse herbir ülkede
birbirinden oldukça farklıdır. Ulus–devletlerin ekonomik, kültürel ve
tarihsel geleneklerine göre farklı refah devletleri ortaya çıkmıştır.
Yapılan sınıflandırma girişimlerinde, gelişmiş ülkeler, sosyal refah
hizmetleri açısından, belirli nitelik ve kriterlere göre sınıflandırılmış
farklı refah devleti kategorilerine ayrılmıştır.
Araştırmacılar, kaç tür refah rejimi
olduğunu ve hangi ülkelerin hangi refah rejimi altında yer aldığını tespit
etmeye çalışmıştır. Farklı ülkeler tarafından izlenen refah politikalarını
analiz ederek, bu ülkeleri rejim türlerine göre gruplandırmış, rejim
türlerini ve refah devletlerinin gelişimini açıklayıcı teoriler ortaya
koymuşlardır.
Öte yandan, hiçbir ülkenin mükemmel
şekilde bir kategoriye uygun düşmeyeceği de bilinmelidir. Çünkü, ülkelerin
sosyo–ekonomik yapısı zaman içerisinde farklılaşabilmekte, bir ülke farklı
bir zamanda farklı bir tür içerisinde yer alabilmektedir.
Örneğin, liberal rejim sınıflandırması altında yer alan ABD ve İngiltere,
aslında aynı gruba kolaylıkla sokulamaz. Çünkü, İngiltere, ABD’deki kalıntı
refah anlayışından farklı olarak, İskandinav modeline çok daha yakın olan
bir evrensel Ulusal Sağlık Sistemi (National Health System–NHS)’ne de
sahiptir.
Bugüne kadar farklı kişilerce
yapılan çok sayıdaki sınıflandırma çalışması, genelde devletler tarafından
gerçekleştirilen harcamaların hacmine ve yapısına göre ülkeleri tasnif
etmiştir. Ancak, refah devletlerinin sınıflandırılmasında 1990’dan sonra çok
sayıda değişik kriter dikkate alınmaya başlanmıştır. Bu tarihte, Gøsta
Esping–Andersen tarafından yapılan yeni bir çalışma,
refah devleti sistemlerinin sınıflandırılmasına ilişkin olarak, bilimadamı
ve araştırmacılar tarafından en çok benimsenen tasnif olmuştur.
Şimdi klasik hale gelen bu tasnif, 3
tür refah rejimi ayrımı yapmaktadır. “Liberal refah modeli” (ABD,
Avustralya, İngiltere), “Kıta Avrupası refah modeli” (Fransa, Belçika,
Almanya) ve “İskandinav refah modeli” (İsveç, Danimarka).
Ancak, bu yazıda, daha geleneksel
olan bir sınıflandırma türü esas alınacaktır. Yani, esas olarak çalışanları
sosyal risklere karşı koruyan sosyal koruma sisteminin finansmanının
kim/kimler tarafından sağlandığına göre bir ayrım yapılacaktır. Bunlar
kısaca, her çalışanın sosyal refah hakkını, kendisinin ya da işvereninin
ödediği katkıya bağlı kılan Bismark Modeli; bir ülkenin tüm nüfusuna yönelik
genel bir sigorta anlamına gelen Beveridge Modeli ile bu ikisinin
karışımından oluşan Karma Model’dir.
“Bismark Sistemi”nin diğer bir adı
ise, “kategorisel sistem”dir. Fransa, Almanya ve Türkiye’de geçerli olan bir
sistemdir. Sistemin özü, çalışma esasına dayalı sosyal sigorta mekanizmasına
dayanıyor olmasıdır. Bireyler, bir işi yapmaları halinde sosyal hukuk
bakımından güvence kapsamına alınmaktadır. Sistemin finansmanı,
yararlananların ödedikleri sigorta primleriyle karşılanmaktadır. Bu duruma,
yani yalnızca prim ödeyenin ivaza hak kazandığı duruma “karşılıklılık
ilkesi” (reciprocity) ismi verilmektedir. Burada, sosyal güvenlik açısından
tüm nüfusun kapsam içine alınması gerçekleşemeyebilir.
Emeklilik sistemi, Bismark tipi karşılıklılık düşüncesinin en çok telaffuz
edilen dışavurumudur.
Sosyal sigortacılığa dayalı olan ilk
refah devleti uygulamasının ortaya çıkışı Almanya’da gerçekleşmiş, Alman
Başbakanı Bismark, kurduğu hastalık (1883), iş kazası (1884), yaşlılık ve
sakatlık (1889) sigortaları ile bütün dünyaya öncülük etmiştir.
Çeşitli ülke uygulamalarında yer
alan karşılıklılık ilkesi değerlendirilirken, “Bismark tipi (güçlü)
karşılıklılık” ve “Beveridge tipi (zayıf) karşılıklılık” şeklinde bir ayrım
yapılmaktadır. Kazançla bağlantılı veya düz oranlı katkı ödeneklerinin
mevcudiyeti, sosyal güvenlikte Bismarkçı anlayışı, Beveridge tipi anlayıştan
ayıran önemli bir karakteristik özelliktir. Bismark tipi programlar, ücretle
bağlantılı katkılar ve ücretle bağlantılı ödenekler arasındaki yakınlık
nedeniyle özel sigorta mantığına daha yakındır.
En güçlü Bismark tipi karşılıklılık
nosyonuna sahip olan ülke Almanya’dır. Almanya’da işsizlik, hastalık, iş
kazaları ve yaşlılık gibi büyük risklere bağlı gelir kayıpları zorunlu
sosyal sigorta programlarıyla tazmin edilmektedir. Bununla birlikte, bu
ülkede 1990’lı yılların ortalarından itibaren, karşılıklılık ilkesine dayalı
olan bu sosyal güvenlik sisteminin sürdürülebilirliği ve tercih
edilebilirliği tartışılmaya başlanmıştır. Bu sorgulamanın nedeni olarak, iki
Almanya’nın birleşmesi ve sosyal güvenlik katkılarının brüt ücretler
üzerinden 1982 yılında % 34’ten, 1998 yılında % 42’ye yükselmesi
görülebilir.
Bununla birlikte, Bismark tipi
karşılıklılık ilkesini temel alan sosyal sigorta anlayışının güç kaybetmekte
olduğuna dair genel izlenim, gerçekleri yansıtır gibi gözükmemektedir. Her
ne kadar, bazı ülkeler ve bazı programlar bakımından karşılıklılık ilkesinin
öneminin azaldığına dair belirtiler varsa da (örneğin İngiltere, bu ilkeyi
tümüyle olmasa da büyük oranda uygulama dışı bırakmıştır), aynı zamanda
ilkenin konsolidasyonu ve hatta genişletilmesi süreçlerine de
rastlanılmaktadır. Yasal bir perspektiften bakıldığı takdirde, Bismark tipi
karşılıklılık ilkesinin, Kuzey ülkelerinde, özellikle de İsveç ve Fin
emeklilik programlarında gözle görülür bir biçimde güçlendirildiği
görülmektedir.
“Beveridge Sistemi”, “evrensel
sistem” olarak da adlandırılabilir. Bu sistemde sosyal güvence, belirli bir
işi yapma (çalışma) koşuluna bağlanmaz. O ülkenin bütün vatandaşları veya o
ülkede bulunanlar, vatandaş olmaları ya da o ülke toprakları içinde
bulunmaları dolayısıyla bu sistem tarafından sosyal güvenceye alınmaktadır.
Yani, tüm nüfus kapsanmaktadır. Sosyal yardım ve sosyal hizmet sunan bu
sistemin finansman kaynağı, vergilerdir. Tüm riskler tek bir kurum
tarafından kapsama alınabileceği gibi (Yeni Zelanda), güvence ayrı ayrı da
sağlanabilir (Örneğin, İngiliz ve İtalyan “Ulusal Sağlık Sistemi”,
İskandinav “Halk Aylığı Sistemi” gibi).
Beveridge tipi karşılıklılık
ilkesine en uygun örnek, İngiltere’dir. İngiltere’nin, Almanya’nın ardından
sosyal refah devletinin gelişimi açısından ikinci önemli ülke olduğu
görülmektedir. Almanya’da gerçekleşen sosyal reformların, sanayileşmenin
önderliğini yapan İngiltere’yi önemli oranda etkilediği bilinmektedir.
İngiltere de, 1880 yılında iş kazalarına tazminat yükümlülüğü getiren
“İşverenlerin Sorumluluğu Yasası” ile başlayan bir dizi yasayı kısa zamanda
uygulamaya sokarak, refah devletinin en erken geliştiği ülkelerin başında
yer almıştır.
İngiltere, II.D.Savaşı’nın hemen
ardından oluşturduğu sosyal sigorta sistemine (Ulusal Sigorta), işçi ve
işveren yanında devletin de üçüncü bir taraf olarak katkıda bulunduğu bir
yapı haline getirmiştir. Bu sistemde, hem katkı payları, hem de ödenekler
kazanca orantılı olmaktan ziyade düz oranlı kılınmıştır. Yani, sunulacak
sosyal refah hizmetleri karşılığında sigortalılardan primler toplanmış,
ancak, Bismarkçı karşılılık ilkesine nazaran, bu primler hem düşük kalmış,
hem de herkesin ödediği prime oranla eşdeğer oranda bir ivaza hak kazanması
mantığından farklı olarak, düz oranlı ivazlar sözkonusu olmuştur.
Burada, şu şekilde bir ayrımın
yapılması, iki modeli birbirinden ayırtetmede faydalı olacaktır. Prim
katkısına dayalı olan sosyal politika (Bismark Modeli) daha ziyade
çalışanlara gelir desteği sağlanması ile ilgilidir; vergi ile finansmana
dayalı olan sosyal politika ise (Beveridge Modeli), yoksulluğun önlenmesini
amaçlamaktadır. Gerçek anlamda bir Bismarkçı devlette, sosyal politika
yalnızca çalışanların koşullarını düzeltmeyle ilgilidir, yoksulluğu azaltmak
ya da iş piyasasının dışında kalan nüfusa yönelik programlar oluşturmak gibi
bir amacı yoktur.
Diğer yandan, aslında bu ilkelerin
büyük olasılıkla hiçbir ülkede tek başına uygulanması mümkün olamamaktadır.
Ağırlıklı olarak bunlardan bir tanesi, uygulanan sosyal refah
politikalarının merkezinde yer alırken, diğer ilkenin de belli bir oranda
sistem içerisinde yer alması mümkün olabilmektedir. Bazı ülkelerde ise, bu
oranlar birbirine oldukça yakın olabilmektedir. Yine, zaman içerisinde bu
ilkelere bağlılıkta kaymalar da yaşanabilmektedir. Dolayısıyla, 20 sene önce
ülkelerin sosyal güvenlik anlayışıyla, günümüzdeki anlayışları aynı
değildir. Çeşitli ülkelerdeki yasalar ve sosyal haklar bu ilkeler ışığında
ele alındığında, zaman içerisinde bir değişimin olduğu görülecektir.
“Karma Sistem”de ise, hem çalışan
gruplara yönelik olarak sosyal sigorta düzeni, hem de tüm vatandaşları
kapsayacak şekilde evrensel bir ulusal sigorta sözkonusudur. Hollanda sosyal
güvenlik sistemi, bir bütün olarak ilkelerin güçlü bir karışımını
sergilemektedir.
Bu ülkede, Bismark tipi işçi
sigortaları, Beveridge tipi halk sigortaları veya ulusal sigortaları ve
sosyal yardımı içeren bir karma (hibrid) sigorta sistemi kurulmuştur. Ancak,
II. Dünya Savaşı sonrasında oluşan bu karma sosyal sigorta sistemi, 1980’li
yılların ekonomik krizi, bireyselleşme ve erkek ve kadınların değişen rol
modelleri gibi modernizasyon süreçlerine bir tepki olarak yeniden
yapılandırılmıştır. Bu ülkede, ücretle bağlantılı işsizlik, hastalık ve
sakatlık sigortaları konusunda, her üç programda da kazancın yerini alma
oranlarının % 80’den % 70’ye azaltılması (1987), kazançla bağlantılı
sakatlık ve işsizlik ödeneklerinin süresinin çalışma süresine (işsizlik;
1987) ve yaşa (sakatlık; 1993) bağlı olarak sınırlandırılması, kazançla
bağlantılı ödeneklere hak kazanmayanlara yönelik olarak düz oranlı
ödeneklerin devreye sokulması gibi çok sayıda önlem alınmıştır.
Dünya
üzerindeki toplumların bugüne kadar ulaşmış olduğu en ileri devlet biçimi
olan ve bugün de kriz söylemleri ve tartışmalarına rağmen bu konumunu halen
sürdüren refah devletlerinin, üstlenmiş olduğu sosyal içerikli görevlerin
incelenmesi önem taşımaktadır.
Sosyal refah devletinin görev alanı
oldukça geniştir ve herbir ülkenin kendi sosyal refah modeline göre çeşitli
uygulamalarla karşılaşılmaktadır. Ancak, refah devleti görevlerinin, temel
olarak beş alanda yoğunlaştığı görülmektedir. Bunlar; sosyal güvenlik,
eğitim, sağlık, gelirin yeniden dağıtımı ve sosyal refah hizmetleridir.
Bunlar dışında da devletin izlediği sosyal politikalar vardır. Örneğin,
istihdam, konut, kent ve çevre politikaları vb. gibi.
Devlet, izlediği politikalarla,
ailelerin, çocukların, gençlerin, kadınların, yaşlıların korunması;
yoksullara, sakatlara, yaşlılara yardım; iş bulma, mesleki eğitim, çalışma
koşullarının düzeltilmesi, sosyal güvenlik vs. birçok görev üstlenmektedir.
Böylece devlet, vatandaşlarına tanıdığı bu sosyal haklarla, yaşam yarışına
gerilerden başlayanlarla, yarışta varış noktasına kendi çabalarıyla
ulaşamayacak olanların durumundaki eşitsizlikleri düzeltmeye çalışmaktadır.
Refah devletlerinin günümüze kadar
devam edegelen bu görevlerine bakıldığında, birçok insanın, refah devletinin
görevlerini gerektiği şekilde yerine getirdiği üzerinde hemfikir olduğu
görülecektir. Gelişmiş refah devletlerinde, sosyal güvenlik yoluyla, çalışan
sınıfa, (sürekli veya geçici iş kayıplarının bir sonucu olarak kaybettiği
gelirlerini telafi etmede) refah devleti tarafından yardım edilmiştir. Bu
yardımlar, birçok işsiz için yeniden istihdam edilmede bir köprü olmuştur.
Yardım alan bu aileler, (daha önceki dönemlerin karakterize özelliklerinden
olan) yoksulluğa düşme tehlikesinden korunmuştur. Yine, eğitim ve sağlık
hizmetleri bütün herkese açık hale gelmiştir. Nakit transferler, kamu
hizmetleri ve vergiler yoluyla gelir dağılımı daha da düzelmiştir.
Aşağıda, refah devletinin temel
görevleri tek tek incelenmektedir. Bunlardan sosyal güvenlik ve sosyal refah
hizmetlerine, refah devletiyle doğrudan özdeşleştirildiği ve sosyal refah
harcamalarının oransal olarak çok büyük kısmını oluşturduğu için, daha
detaylı yer verilecek; devletin diğer işlevlerine yönelik bilgilere ise
nispeten daha kısa değinilecektir.
Tablo 1 : AB
Ülkelerinde GSMH’den Sosyal Harcamalara Ayrılan Pay, (%)
Ülkeler |
1980 |
1990 |
1997 |
Almanya |
28,8 |
25,4 |
29,9 |
Avusturya |
– |
26,7 |
28,8 |
Belçika |
28,0 |
26,7 |
28,5 |
Danimarka |
28,7 |
29,7 |
31,4 |
Finlandiya |
– |
25,5 |
29,9 |
Fransa |
25,4 |
27,7 |
30,8 |
Hollanda |
30,1 |
32,5 |
30,3 |
İngiltere |
21,5 |
23,2 |
26,8 |
İrlanda |
20,6 |
19,1 |
17,5 |
İspanya |
18,1 |
19,9 |
21,4 |
İsveç |
– |
33,1 |
33,7 |
İtalya |
19,4 |
24,1 |
25,9 |
Lüksemburg |
26,5 |
22,6 |
24,8 |
Portekiz |
12,8 |
15,6 |
22,5 |
Yunanistan |
9,7 |
23,2 |
23,6 |
AB 15 |
24,3 |
25,4 |
28,2 |
Kaynak:
Meryem Koray, Avrupa Toplum Modeli, İstanbul: TÜSES Yay., 2002, s.
190.
A. Refah Devletinin Sosyal Güvenlik Görevi
“Sosyal güvenlik”
(social security), “sosyal risklerin bireyler üzerindeki olumsuz etkilerini
giderme çabası” olarak tanımlanabilir.
Kısaca sosyal güvenlik, artık neredeyse tüm toplumlarda görülen, o
toplumlarda yaşayan bireyleri, gelecekte karşıkarşıya kalabilecekleri
tehlikelerden/risklerden emin kılan, güvenli ve endişelerden uzak bir
gelecek için sosyal koruma sunan bir sosyal politika aracıdır.
Dolayısıyla, sosyal güvenlik bu
tehlikelere maruz kalan bireylere ekonomik olarak güvence sağlayan bir
mekanizmadır. Çünkü, her sosyal tehlikenin, bireylerin ekonomik durumunu
etkilediği bilinmektedir. Bu tehlikelerin neler olduğu UÇÖ’nün bir
Sözleşmesi’nde
belirtilmiştir. Bunlar; hastalık, analık, sakatlık, yaşlılık, iş kazası ve
meslek hastalığı, ölüm, aile yardımı ve işsizlik olarak belirlenmiştir.
Türkiye, 29.07.1971 yılında bu sözleşmeyi onaylarken, sadece aile
yardımlarını ve işsizliği dışarıda bırakmıştır. Ancak, 25.08.1999 tarihinde
TBMM’de kabul edilen bir yasa ile “işsizlik” de kapsama dahil edilmiştir.
Sosyal güvenlik gereksiniminin,
insanlık tarihi kadar eski olduğu bilinen bir gerçektir. İnsanoğlu,
yoksulluk, kaza, hastalık gibi tehlikelerin zararlarına karşı korunma
gereksinimi hissetmiş ve bu tehlikelerin zararlarını telafi ve tazmin etmeye
yönelik olarak çeşitli metodlar geliştirmiştir. Dolayısıyla, ilk insandan
günümüze her insan ve her toplumun duyduğu sosyal güvenlik gereksinimi,
evrensel bir ihtiyaçtır. Gelişmiş veya geri kalmış her ülke, politik ve
ekonomik sistemi ne olursa olsun, yeterli veya yetersiz, bir sosyal güvenlik
sistemine sahiptir.
Öte yandan, sosyal sigorta
mevzuatının gelişimi açısından bakıldığında, 19. yüzyılın sonları ve 20.
yüzyılın başlarında, Avrupa’nın birçok ülkesinde, iş kazası sigorta
programlarının ortaya çıkmasına ve genişlemesine tanık olunmaktadır. Bazı
ülkelerde bu dönemde sınırlı yaşlılık sigortası ve hastalık sigortaları da
başlatılmıştır. İki büyük dünya savaşı yılları arasında, sosyal sigortaların
genişlediği görülmektedir. Sosyal sigorta sistemi, hem yeni riskler
(işsizlik), hem de nüfus kapsamı bakımından genişletilmiştir. Özellikle,
II.D.Savaşı sonrasında, 1950’ye kadar birçok ülkenin kapsamlı sosyal
reformlar yaptığı, bunun sonucunda, neredeyse tüm Batı Avrupa ülkelerinde iş
kazalarını, yaşlılığı, hastalık ve işsizliği kavrayan kapsamlı bir sosyal
sigorta programlarının yerleştiği görülmüştür.
Günümüzde ise, gittikçe gelişen
refah devleti anlayışının bir sonucu olarak, sosyal güvenlik, toplumu
oluşturan bütün bireyleri doğumlarından ölümlerine kadar kuşatmış
bulunmaktadır. Bireylere, insan onuruna yaraşır asgari bir yaşam standardı
sunduğundan, onları kimseye muhtaç kılmamakta ve dolayısıyla bireysel
özgürlüklerin teminatı olmaktadır.
Başlangıçta, tabandan gelen baskılar
nedeniyle gelişmiş Batı ülkelerinde başlayan bu sistem, önce yasalar ve
sonra anayasalarda en önemli insanlık haklarından birisi olarak yer
almıştır. Bu haklar, daha sonra uluslararası sözleşmelerle “uluslararası
ortak normlar” haline gelmiştir.
Ülkemizde de, 1982 Anayasası’nın 60.ıncı maddesinde bu hak şu şekilde
güvence altına alınmıştır: “Herkes sosyal güvenlik hakkına sahiptir. Devlet,
bu güvenliği sağlayacak gerekli tedbirleri alır ve teşkilatı kurar.”
Diğer yandan, modern sosyal güvenlik
sisteminin işleyişi temel olarak iki ayaklı bir yapıya dayandırılmıştır.
Birinci ayakta, sistemin asıl gövdesini oluşturan “sosyal sigorta kurumları”
vardır ve sistemden yararlanacaklar prim ödeyerek finansmana katılmaktadır.
İkinci ayak ise, birinci sistemin kapsam içine alamadığı kişilere yönelik
olarak faaliyet gösteren, vergi gelirleriyle kamu tarafından finanse edilen
“kamu sosyal güvenlik harcamaları” (“sosyal yardımlar”, “sosyal
hizmetler”)’ndan oluşmaktadır. Ekonomik gelişme düzeyi arttıkça, kamu sosyal
güvenlik harcamalarının kapsamı da genişlemekte ve sosyal koruma daha etkin
hale gelmektedir.
Bir de bunlara ilave olarak, kamunun sorumluluğunda olan zarara uğrama
halleri için “sosyal tazmin” ve kişisel gelişim amaçlı “sosyal teşvik”
ayakları sözkonusudur.
Ancak, her ne kadar bu şekilde bir
kavram ayrıştırması yapılabilse de, özellikle ülkemiz gözönüne alındığında,
bu kavramlar arasında zaman zaman karışıklıklar ve kurumlararası yetki ve
koordinasyon sorunları ortaya çıkabilmektedir. Örneğin, sosyal yardımlar
bazı durumlarda sosyal hizmet kurumları, bazı durumlarda sosyal sigorta
kurumları veya diğer başka kurumlar eliyle sunulmakta, bu durum da bu
konunun incelenmesini bir hayli güçleştirmektedir.
Avrupa’da, görece iyi
sosyal koruma düzeyleri ve buna uygun yüksek sosyal güvenlik primleri
sözkonusu iken, ABD’de ise düşük yardımlar ve daha düşük primler
sözkonusudur. AB’deki durum, yüksek işsizlik düzeylerini beslemiş, ABD’de
ise daha yüksek istihdam düzeylerinin yanında daha yüksek gelir eşitsizliği
yaşanmıştır.
1990–2050 yılları için yapılan bir
projeksiyonda, OECD ülkelerinde 1990’da % 18,3 olan sosyal güvenlik
harcamalarının GSYİH’ya oranının, 2050 yılında % 25,5’e varacağı
hesaplanmaktadır. Bu harcamanın % 89’unu emeklilik ve sağlık harcamaları
oluşturacaktır (1990 yılında % 77 idi). Projeksiyona göre, en önemli artış
Japonya’da olacaktır (% 12,4’ten % 27’ye). 2050 yılında bu oran Batı
Avrupa’da % 33,4, Kuzey Amerika’da % 17,9 olarak gerçekleşecektir.
Refah devletinin krizi ile birlikte,
son yılların en tartışmalı konusu, şüphesiz sosyal güvenliğin
özelleştirilmesi konusudur.
Neo–liberal felsefe taraftarları, sosyal güvenliği, özel bir hizmet (mal)
olarak kabul etmekte, bu hizmetin sağlanmasında devletin görev alması ne
kadar mümkünse, bunun özel kurum ve kuruluşlardan satın alınması veya
tamamen onlara devredilmesi de mümkün görülmektedir.
“Sosyal sigortalar”ın tanımı şu
şekilde yapılabilir: “Devletçe organize edilmiş, kendi kendine yönetim
esasına göre işleyen, Kamu hukuku karakterli, baskın olarak zorunluluk
esasına dayanan, çalışan nüfusun büyük bir kısmını gelir elde etme
yeteneğinin kaybı, ölüm ve işsizlik hallerine karşı koruyan, kendine özgü
bir sigortadır.”
Belirli bir beklenmedik durum
karşısında, bireylerin herhangi bir “varlık testi”ne / araştırmasına
(means–test)
tabi tutulmadan bir ödeneği almaya hak kazandığı sistemdir. Sosyal sigorta,
genellikle kamu tarafından organize edilmiştir ve üyeliği zorunlu olabildiği
gibi bazı durumlarda gönüllü de olabilmektedir.
Sosyal sigortaların gelişim tarihine
bakıldığında, kapitalist fabrika sanayinin oluşmasının ardından, hastalanan,
bir iş kazasına uğrayan ya da yaşlanan kişilerin genelde sefalete
düştükleri, birtakım düzensiz hayırsever yardımlar dışında, sistemli bir
yardım ve bakım alamadıkları görülmüştür. Bazı işçiler, kendi kendine
yardımlaşma amacına yönelik sigorta sandıkları kurmuş, fakat bu sınırlı
sayıdaki girişim, tüm toplum sözkonusu olunca sorunların çözümünde yetersiz
kalmıştır. Durumun ciddiyeti ilk defa Almanya’da fark edilmiş ve Şansölye
Bismark’ın çabaları sonucunda 1883–1889 yılları arasında hastalık, kaza,
sakatlık ve yaşlılık sigorta dallarını kapsayan bir örgütlenmeye gidilmiştir.
Kuruma, bir yandan işverenler, diğer yandan da işçiler prim ödemiştir.
Sosyal güvenliğin ve refah devleti
uygulamasının en önemli aracı olan “sosyal sigorta sisteminin” bütün dünyada
belirli bir standarda kavuşması, bu sistemin Almanya’da uygulanmasıyla
başlamış, daha sonra 1942 Beveridge Raporu, 10 Mayıs 1944 Philedelphia
Bildirisi, 10 Aralık 1948 İnsan Hakları Evrensel Beyannamesi (md. 23–25) ve
çeşitli UÇÖ sözleşmeleri ile evrensel bir nitelik kazanmıştır. Gelir
dağılımı bozukluğunun dar gelirli kesimler üzerindeki olumsuz etkilerini
azaltmak amacı taşıyan Bismarkyen model ile, özellikle çalışan kesimlere
hastalık, işgöremezlik ve yaşlılık durumlarında, prime dayalı olarak bir
güvence getirilmiştir.
Bu sistemde, sosyal sigorta kapsamına alınan riskler açısından en fazla pay
ayrılanı, yaşlıların belirli bir çalışma yaşamı sonrasında elde etmeye hak
kazandıkları emeklilik aylıklarıdır.
Sosyal sigorta yoluyla sağlanan
sosyal güvence, özellikle çalışan nüfusa yönelik bir sosyal refah devleti
uygulamasıdır. Bu sistem, tüm nüfus kesimini değil, sadece çalışanları
güvence kapsamına almaktadır. Bağımlı (işçiler ve memurlar) ve bağımsız
(serbest meslek mensupları) çalışanların hepsi bu sistemde sosyal koruma
altına alınmaktadır.
Sosyal sigorta sisteminin işleyiş
tekniği, primlere dayalıdır. Yani sigortalılar, ödedikleri primlere bağlı
olarak bu kurumlardan bir edimde bulunabilmektedir. Ancak, her zaman için bu
edimlerin ödenen primlerin tam bir karşılığı olduğu düşünülmemelidir. Çünkü,
bir takım sosyal düşüncelerle, sosyal sigortanın, sosyal tazmin ve sosyal
yardım kurumlarının özelliklerini taşıdığı da görülmektedir.
Ülkeden ülkeye farklılık göstermekle
birlikte, bu amaçla oluşturulan bir fona hem işçi ve işveren prim
yatırmakta, hem de devlet ya üçüncü bir taraf olarak düzenli bir şekilde ya
da zaman zaman sigorta açıklarını kapatmak amacıyla katkıda bulunmaktadır.
Sosyal sigortalar kurumu
aracılığıyla sosyal güvence sağlanan başlıca tehlike alanlarının, işgücünde
kısa veya uzun süreli kayıplara yol açan kaza, iş kazası, hastalık, meslek
hastalığı, hamilelik gibi geçici işgöremezlik hallerini ve çalışma olanağını
tamamıyla ortadan kaldıran ölüm ve işsizlik gibi riskleri kapsadığı
görülmektedir.
Ne var ki, 20. yüzyılın son
çeyreğinden itibaren yeni bir çağa, yeni bir toplum yapısına doğru
gidilirken, eski dönemin, Sanayi Toplumu’nun bir ürünü olan bu modelin
aksamaya başladığı, büyük bir finansman krizi yaşadığı görülmektedir. “Geniş
aile kültürü, hızlı sanayileşme, hızlı nüfus artışı ve insan ömrünün kısa
olduğu dönemin bir ürünü olan sosyal sigorta sistemi, değişen koşullar,
özellikle de toplumların demografik yapısında meydana gelen değişikliklerden
olumsuz yönde etkilenmiştir.”
Diğer gelişmekte olan ülkelerde
olduğu gibi, Türkiye’de de sosyal güvenlik sistemi esas itibariyle sosyal
sigortalar üzerine oturmaktadır.
Bu konuda, Osmanlı döneminden itibaren tecrübe sahibi olunduğu, esnaf
loncalarının sigorta tekniğiyle çalışan “orta” ve “teavün” sandıkları
oluşturdukları bilinmektedir. Cumhuriyet dönemine gelindiğinde, 1923 yılında
da Ereğli havzasındaki maden işçilerine yönelik olarak, “Amele Birliği”
adıyla, ilk defa sigorta tekniğiyle çalışacak bir sandık kurulmuştur.
İlk sosyal sigortalar kurumu, 3008
sayılı “İş Kanunu” hükümleri gereği, 1945 yılında oluşturulmuş (“İşçi
Sigortaları Kurumu”), 1964 yılında 506 sayılı Kanun ile ismi “Sosyal
Sigortalar Kurumu–SSK” olarak değiştirilmiştir. İkinci büyük sosyal sigorta
kurumu, 1950 tarihinde 5434 sayılı “Türkiye Cumhuriyeti Emekli Sandığı
Kanunu” ile kurulan “T.C. Emekli Sandığı”dır. Üçüncü sigorta kurumu ise,
1971 tarihinde 1479 sayılı “Esnaf ve Sanatkarlar ve Diğer Bağımsız
Çalışanlar Sosyal Sigortalar Kurumu Kanunu–BAĞ–KUR” ile oluşturulmuştur. Bu
üç temel sigorta kurumuna ek olarak, 506 sayılı Kanun’un Geçici 20.
maddesine dayanılarak kurulan 22 adet sandık
da diğer sosyal sigorta kurumlarını oluşturmaktadır.
En son olarak 1983 tarihinde, SSK
tarafından uygulanmak üzere 2925 sayılı “Tarım İşçileri Sosyal Sigortalar
Kanunu”, Bağ–Kur tarafından uygulanmak üzere de 2926 sayılı “Tarımda Kendi
Adına ve Hesabına Çalışanlar Sosyal Sigortalar Kanunu” oluşturularak, Türk
sosyal güvenlik sisteminin sosyal sigortalar açısından teşkilatlanması
tamamlanmıştır. Bu şekilde, nüfusun neredeyse tamamı sosyal güvence
kapsamına alınmıştır. Bugün itibariyle kapsam içine alınan sigorta kolları
bakımından en kapsamlı örgütlenme, SSK tarafından gerçekleştirilmiştir.
Devlet, sosyal sigorta kurumlarının
idari ve teknik boşlukları sebebiyle sosyal güvenlik kapsamı dışında
kalanlara “sosyal güvenlik harcamaları”
kanalıyla gelir transferi yapmakta, hizmet sunmakta veya kamu yardımında
bulunmaktadır. Bunların temel amacı, sosyal sigortaların teknik yönden
kapsam içine alamadığı grupların sosyal güvenlik gereksinimlerini karşılamak
ve sosyal sigortaların kapsamı içinde olmayan diğer risklere karşı
vatandaşları korumaktır. Ayrıca, kapsam içinde olsa dahi yeterince koruma
çemberinde bulunmayan ve sosyal sigortalardan yararlanma hakkını yitirmiş
olanlar da vardır.
“Sosyal yardım” (social assistance),
sosyal güvenlik sisteminin açıklarını kapatıcı bir önlem, sosyal güvenlik
ağının en son parçasıdır. Diğer bir ifadeyle, sosyal sigortalar’ın kapsamı
dışında bulunan ve yardıma muhtaç durumda bulunanlar, sosyal yardımlarla
sosyal hukuk kapsamına alınmaktadır.
Devlet, sosyal görevler yüklenmeye
başladığı andan itibaren, yoksul olarak doğan veya daha sonradan yoksulluğa
maruz kalan kişilere, ayni ve nakdi olarak sosyal yardımlarda bulunmakta, bu
kişilerin ve dolayısıyla toplumun yaşamını tehlikelerden korumaktadır. Bu
yardımlar, sağlık yardımları veya ekonomik yardımlar gibi farklı şekillerde
olabilir.
Devlet, bu transfer ödemelerini, önceden bir katkıya dayalı olmaksızın
gerçekleştirmektedir: Yani, yararlanan kişilerin mali bir katkısı sözkonusu
olmaksızın, devlet tek taraflı olarak sosyal yardımları gerçekleştirir.
Dolayısıyla, sosyal yardımlar genel vergi ve harçlardan karşılanmaktadır.
Sosyal yardım, “mutlak yoksulluk
içinde olup da, temel ihtiyaçlarını karşılayamayan ve yaşamlarını en düşük
düzeyde dahi sürdürmekte güçlük çeken kişi ve ailelere karşılıksız olarak
sağlanan ayni
ve nakdi yardımlar” şeklinde tanımlanabilir. Bir defaya mahsus olabileceği
gibi, sürekli de olabilir. Resmi kuruluşlar veya kanunların verdiği yetkiye
dayanarak yarı resmi ve gönüllü kuruluşlarca gerçekleştirilir ve bireyleri
en kısa zamanda kendi kendine yeter hale getirme amacı taşır.
Muhtaç olmanın ölçüsü, ilgili
düzenlemelerde belirtilmiştir. Muhtaçlık; “kendisini, eşini ve bakmakla
yükümlü olduğu çocuklarını, anne ve babasını bulunduğu mahallin hayat
şartlarına göre asgari seviyede geçindirmeye yetecek geliri, malı veya
kazancı bulunmama”
halidir. Anayasa md. 61’e göre, devlet, sakatları, yaşlıları, çocukları
koruma ve topluma kazandırma görevine sahiptir.
Görüleceği üzere, sosyal
yardımlardan yararlanmada bir “muhtaçlık”, yani yeterli geçim kaynaklarına
sahip olmama durumu sözkonusudur. Halbuki, birazdan ele alacağımız sosyal
hizmetlerden yararlanmada böyle bir zorunluluk sözkonusu değildir. Yeterli
geçim kaynağına sahip olunsa bile, sosyal hizmet talebinde bulunulabilir.
Sosyal yardımı hak etme kriterleri
ülkeden ülkeye farklılık göstermekte, fakat genellikle diğer tür yardımların
mümkün olmadığı durumlarda sözkonusu olabilmektedir. Bunun yanında, bu
yardımların yapılabilmesi için varlık testinin
(means–test) uygulanması da gerekebilmektedir. Birçok ülkede, sosyal yardım
alanlar, genellikle işsizlik veya hastalık ödeneklerini ya da çeşitli
emeklilik türlerini hak kazanma koşullarına sahip olmayan kişilerdir.
Sosyal yardım ve sosyal hizmetlerin,
Bismarkçı sosyal güvenlik sistemlerinde, yani sosyal sigorta yoluyla sosyal
güvenliğin sağlandığı ülkelerde uygulandığı görülmektedir. Sosyal sigortanın
kapsamı dışında kalmış ve korunma gereksinimi içerisinde bulunan kişilere
sosyal yardım yapılmaktadır. Bilindiği gibi Beveridge anlayışına dayalı
sosyal güvenlik sistemlerinde, sosyal güvenlik tüm vatandaşlara yönelik
olarak sosyal güvenlik ve refah hizmeti sunduğundan, ayrıca sosyal yardıma
gereksinim kalmamaktadır.
Birçok ülkede, sosyal yardımlardan
en fazla oranda yarar sağlayan grubun yaşlılar olduğu görülmektedir.
İnsanlar yaşlandıkları zaman çalışma ve üretme güçlerini kaybettikleri için,
normalde bu dönemde hiç ya da çok düşük gelir elde ederler. Ancak, sosyal
sigortalar (yaşlılık sigortası ödenekleri) ve bunun olmadığı durumlarda
sosyal yardımlarla (örneğin yaşlılık maaşı gibi) bu insanlar gelir
güvencesine kavuşturulurlar. Refah devletlerinde, yaşlılara yönelik sosyal
yardımlar çok gelişmiş, çeşitlenmiş, neredeyse emeklilik maaşı düzeyine
yaklaşmıştır.
Sosyal yardım–sosyal hizmet ayırımı
açısından Türkiye uygulamasına göz atıldığında, sosyal yardımların esas
itibariyle devlet tarafından karşılandığı, sosyal hizmetlerin ise devlet
yardımları yanında özel kurumlarca da finanse edildiği görülmektedir.
Ülkemizde sosyal yardım uygulamalarına yönelik düzenlemelere bakılırsa,
bunların 2022 sayılı “65 Yaşını Doldurmuş Muhtaç, Güçsüz ve Kimsesiz Türk
Vatandaşlarına Aylık Bağlanması Hakkında Kanun”, 3294 sayılı “Sosyal
Yardımlaşma ve Dayanışmayı Teşvik Kanunu”, 4109 sayılı “Asker Ailelerinden
Muhtaç Olanlara Yardım Hakkında Kanun”, 2828 sayılı “Sosyal Hizmetler ve
Çocuk Esirgeme Kurumu Kanunu” olduğu görülecektir. Benzer şekilde,
belediyeler, vakıf ve dernekler eliyle de sosyal yardım hizmetleri
yürütülmektedir. Ancak, bütün bu uygulamaların ihtiyaca cevap vermekten
uzak, sınırlı bir şekilde gerçekleştiği görülmektedir.
“Sosyal hizmetler” (social
services), yukarıda belirtilen sosyal sigorta ve sosyal yardım kurumlarından
yararlanamayan toplumun geri kalan kısmını sosyal hukuk kapsamına alır.
Burada, bazen birini diğerinden ayırtetmede sorunlar olabilir. Zaman zaman,
bunlardan bir tanesine başvurulduğunda yoksulluk hâlâ bir sorun olarak devam
ediyorsa, diğerinin de devreye girmesi sözkonusu olabilecektir.
Sosyal hizmetler, bir yazar
tarafından “toplumun, kendi elinde olmayan nedenlerle yoksul ve muhtaç
duruma düşen ya da bedenen veya ruhen bir eksikliğe uğrayan bireylerine,
ülkenin genel şartları çerçevesinde insana yaraşır, çevreleri ile uyumlu bir
hayat sürdürebilmeleri için maddi ve manevi ekonomik ve sosyal
ihtiyaçlarının giderilmesine yönelik devlet ve özel kuruluşlar tarafından
sağlanan hizmetlere denir”
şeklinde tanımlanmaktadır.
DPT’nin VIII. BYKP, Sosyal Hizmetler
ve Yardımlar ÖİK Raporu’nda yer alan tanım ise, sosyal hizmetleri şu şekilde
ifade etmektedir: “İnsanların sağlık ve iyilik halinin geliştirilmesinde;
insanların kendilerine daha yeterli hale gelmelerinde ve başkalarına bağımlı
olma hallerinin önlenmesinde; aile bağlarının güçlendirilmesinde;
bireylerin, ailelerin, grupların veya toplulukların sosyal işlevlerini
başarıyla yerine getirmelerinde yardımcı olmak amacıyla, sosyal hizmet
uzmanları ve diğer meslek mensupları tarafından gerçekleştirilen etkinlik ve
programlar bütünüdür.”
Bu tanımlara bakıldığında, sosyal
hizmetlerin amacının, bireylerin, grupların ve toplulukların gelişmesi,
refah ve mutluluklarının sağlanması olduğu görülmektedir. Yani, sosyal
hizmetlerin asıl amacı, bireylerin refahı ile, yaşadıkları toplumun refahı
arasında denge kurmaktır.
Sosyal hizmetler de aynen sosyal
yardımlarda olduğu gibi, yoksul kimselere yöneliktir. Aralarındaki fark,
birisi nakdi ağırlıklı iken, diğerinin hizmet ağırlıklı olmasıdır. Örneğin,
“Sosyal Hizmetler ve Çocuk Esirgeme Kurumu” ve “Vakıflar Genel Müdürlüğü” bu
amaçla kurulmuş kuruluşlardır. Ancak, sosyal hizmet ağırlıklı olsalar da,
gereksinim sahibi kişilere sosyal yardımlarda bulundukları da görülmektedir.
Burada dikkat edilmesi gereken bir
nokta, Beveridge sisteminin uygulandığı ülkelerde bu kavramın daha farklı
bir anlam taşıdığıdır. “Sosyal hizmet” veya “sosyal refah hizmetleri”
(social welfare services), tüm sosyal hukuk dallarını, yani tüm sosyal
güvenceyi kapsayan bir kavramdır.
Sosyal güvenliğin, tehlikeye uğramış
bireylere sunduğu koruma, esas itibariyle “gelir garantisi”dir. Ancak, bazı
durumlarda gelir garantisinin yeterli olamadığı, özellikle, kendisine
bakamayacak durumdaki muhtaç yaşlılar ve aile yaşamından yoksun çocukların
durumunda, bunlara maddi destek yanında maddi olmayan bazı hizmetlerin de
sunulması gerekli olmaktadır (ev ortamından mahrum çocukların koruyucu aile
yanına, kendilerine bakacak durumda olmayan yaşlıların huzurevine
yerleştirilmeleri gibi). İşte, bu noktada devreye sosyal hizmetler
girmektedir.
Gelişmiş refah devletlerinin sunduğu sosyal hizmetler, gerçekten insan
onuruna uygun düşecek bir biçimde çok çeşitlenmiştir.
Sosyal hizmet programları modern
toplumlarda oldukça yaygındır ve yöneldiği gruplar çok çeşitlidir, sadece
yoksullarla sınırlı kalmayacak boyutta bir hedef kitlesine hitap etmektedir.
Aileler, çocuklar (korunmaya muhtaç çocuklar, sokakta çalışan veya sokakta
yaşayan çocuklar, suçlu çocuklar), gençler, yaşlılar, yoksullar, özürlüler,
güç koşullardaki kadınlar, sığınmacı ve göçmenler, evsizler, tıbbi ve
psikiyatrik yönden yardıma muhtaç hastalar, alkolik ve uyuşturucu
bağımlıları gibi sosyal sapma gösteren hastalar, suçlular, özel ihtiyaç
grupları (HIV, kanser, lösemi hastaları, alkol ve madde bağımlıları,
eşcinseller) gibi oldukça geniş bir alan, sosyal hizmetin müdahale alanı
içinde kalmaktadır.
Sosyal hizmetler, bir toplumun
sosyal kalkınmasında önemli bir role sahiptir. Toplumların yalnızca ekonomik
kalkınmaları, yani ekonomik büyüme ve gelişmeleri, o toplumun tüm
sorunlarını çözmez. Bunun yanısıra muhtaç bireylere, yoksullara ve marjinal
gruplara hizmet götüren, bununla da sınırlı kalmayıp, insan kaynaklarını
geliştiren, yaşam kalitesini artıran, gelir dağılımının düzenlenmesinde ve
eşitsizliklerin giderilmesinde rolü olan ve bu yolla sosyal yapının
gelişmesi ve değişmesini sağlayan sosyal hizmetlere gereken önemin verilmesi
lazımdır.
Ülkemizde, sosyal hizmetlerin
planlaması, uygulanması, koordine edilmesi ve denetlenmesinden temel olarak
sorumlu olan kurum “Sosyal Hizmetler ve Çocuk Esirgeme Kurumu (SHÇEK) Genel
Müdürlüğü”dür. Aynı kanuna dayanarak oluşturulan “Sosyal Hizmetler Danışma
Kurulu”, üst danışma kurulu olarak görev yapmaktadır. SHÇEK dışında, “Sosyal
Yardımlaşma ve Dayanışmayı Teşvik Fonu (SYDTF) Sekreterliği”, “Aile
Araştırma Kurumu”, “Kadının Statüsü ve Sorunları Genel Müdürlüğü”,
“Özürlüler İdaresi Başkanlığı” gibi kurumlar da vardır.
SHÇEK dışında diğer kurum ve
örgütlerin de devreye girmesiyle yetki ve sorumluluklarda karmaşa yaşanmaya
başlanmış, idari bütünlük bozulmaya yüz tutmuştur. Ancak, diğerleri genel
düzeyde planlayıcı olmaktan ziyade, sadece kendi alanlarında sosyal hizmetle
ilgili bulunmaktadırlar. Yine, sosyal hizmet alanında Yerel Yönetimler, İl
Özel İdareleri, T.C. Emekli Sandığı,
Sağlık Bakanlığı gibi diğer kamu kuruluşları ve sivil toplum örgütleri de
birtakım işlevlere sahiptir.
Genelde, Almanya, İngiltere,
Hollanda gibi gelişmiş refah devletlerinde, hem sosyal yardımlar ve hem de
sosyal hizmetlerin yerine getirilmesine yönelik olarak tek bir resmi makamın
söz sahibi olduğu görülmektedir. Türkiye’de ise, bu alanlarda çok sayıda
yasanın ve resmi kurumun varlığı, hizmet tekrarlarına ve aynı zamanda da
kaynakların verimli kullanılmamasına yol açmaktadır. Bu kurum ve kuruluşlar
arasında, SHÇEK uluslararası normlara uygun yönetmeliği ile önplana
çıkmakta, hiç olmazsa, yasal düzenlemesi itibariyle uluslararası
standartlarda bir sosyal yardım ve hizmet kurumu görünümüne sahip
bulunmaktadır.
Diğer yandan, gelişmiş refah
ülkelerinde, bu tür yardım ve hizmetler bireyler için bir hak olup,
gerektiği zaman talep edilebilmekte iken, ülkemizde bunların hak olup
olmadığı konusu tartışılmaktadır. Yine, bu ülkelerde bu yardım ve
hizmetlerin yerine getirilmesi sosyal hizmet uzmanları eli ile sağlıklı ve
doğru bir şekilde yapılmakta iken, ülkemizde bu tür bir hizmet sunumu ilke
olarak kabul edilmemiştir.
Aynen diğer ülkelerde olduğu gibi,
“sosyal yardımların tek yasayla, yetkili bir örgütün genel yönetim ve/veya
denetimi altında, uluslararası standartlara uygun şekilde profesyonelce
sunulması gerekmektedir.” SHÇEK, her ne kadar önemli bir tecrübe birikimine
sahipse de, bu tecrübenin ulusal boyutta bir sosyal yardım ve hizmete
dönüşmediği görülmektedir.
8. BYKP’nda sosyal hizmetlerle
ilgili gerçekleştirilmesi düşünülen önemli hususlardan birisi, özel sektörün
ve gönüllü kuruluşların sosyal hizmet alanındaki faaliyetlerinin
desteklenmesi ve bu kuruluşlar ile yerel yönetimler ve kamu kurum ve
kuruluşları arasında işbirliğinin gerçekleştirilmesidir. Bir diğer önemli
husus ise, sosyal koruma bilgi sisteminin oluşturulması, böylece sosyal
yardım ve hizmetlerden yararlanacak kesimlerin objektif bir şekilde
belirlenerek, izlenebilmesidir.
Ülkemizde
sosyal hizmetlere olan gereksinimin, artan sanayileşme, kentleşme, aile
yapısında meydana gelen değişmeler ve 60 yaş üzeri nüfusun yavaş da olsa
artmaya başlaması gibi nedenlerle büyümekte olduğu, bu nedenle huzurevi ve
yaşlı danışma merkezi gibi kurumların açılması, yaşlı kesime dönük bakım ve
rehabilitasyon hizmetlerinin artarak sürdürülmesini gerekli kıldığı
görülmektedir.
c.
Sosyal Tazmin ve Sosyal Teşvik
“Sosyal Tazmin”, adından da
anlaşılacağı üzere, tazminat özelliği bulunan bir yardım şeklidir. Ancak,
sosyal yardımlar, tek taraflı olarak devletçe sağlanan bir yardım iken,
sosyal tazmin, devletin yapmak durumunda olduğu bir durumu ifade etmektedir.
Örneğin, askerlerin, kamu görevlilerinin, aynı zamanda sivillerin bir kamu
görevini yerine getirirken uğradıkları zararın devletçe telafi edildiği bir
durumdur. Er ve Erbaşlar ile bunların dul ve yetimlerine, Harp ve Vazife
Malülleri, Şehitler ile bunların dul ve yetimlerine, muhtaç asker
ailelerine, Milli Mücadele, Kore ve Kıbrıs Savaşlarına katılanlara aylık
bağlanmakta, sağlık hizmeti sunulmaktadır.
Uğranılan zararın karşılığı olarak
sunulması gereken edimler, yasalarla belirlenmiştir ve yardım özelliği
taşımadığı için, sosyal yardım kavramının dışında tutulması gerekir.
Vergilerle finanse edilir ve ilgili düzenlemelerde öngörülen durumlar
meydana geldiğinde, kişiler için hak doğurucu niteliktedir. Anayasa md.
61/1’e göre, “Devlet, harp ve vazife şehitlerinin dul ve yetimleriyle malül
ve gazileri korur ve toplumda kendilerine yaraşır bir hayat seviyesi
sağlar.”
“Sosyal teşvik” ise, sosyal güvenliğin ulaştığı son
aşamayı ifade eder ve görece daha yenidir. Sosyal yardımda olduğu gibi,
kişilere asgari bir yaşam düzeyi sağlamanın ötesindedir ve klasik risklerin
dışında kalan gereksinimlere cevap vermektedir. Örneğin, çocuk yardımı, kira
yardımı, eğitim yardımı, mesleki geliştirme gibi devlet olanakları bunların
başında gelmektedir. Bunların sağlanmasındaki amaç, kişiye belli bir yaşam
standardı garantisinden ziyade, kişinin yaşam standardını bulunduğu noktadan
daha yukarıya çekmektir.
Bu kavram kargaşasına dair yapılan
bir açıklamada, sosyal güvenlik yöntemleri ile ilgili olarak ülkelerarası
terminolojide kavram kargaşalıkları yaşandığı belirtilmektedir. Örneğin,
“devletçe bakılma” kavramı yerine ülkemizde daha fazla "sosyal tazmin"
deyimi kullanılmaktadır. Çocuk parası ve çocuk bakımı parası gibi devletçe
herkese, yani varlıklı ailelere de sağlanan maddî destekler bir refah
devleti olan Almanya'da devletçe bakılma kapsamında değerlendirilirken,
ülkemizde bunlara benzer devlet destekleri olmadığı gibi, belirli sosyal
kesimlere yapılan benzer destekler de “sosyal teşvik” olarak
tanımlanmaktadır. Ülkelerin farklı iktisadî ve sosyal gelişmişliği, sosyal
güvenlik yöntemlerinin boyutunu ve kavramsal içeriğini de etkilemektedir.”
Sosyal politika, refah devletinin ana faaliyet alanıyla
özdeştir. Sosyal güvenlik, bireysel sosyal hizmetler, eğitim, sağlık, gelir
dağılımı, konut vb. gibi çok sayıda sosyal politika, devletin temel görev
alanlarıdır. Devlet bu faaliyetlerin üreticisi ve/veya düzenleyicisidir.
“Refah devleti, gerek zorunlu
eğitim, mesleki eğitim ve sonra da yeniden eğitim çabasıyla, gerekse sağlık
hizmetleriyle, hem toplum bireyleri için belirli bir fırsat eşitliği
sağlamakta, hem de insan kaynağının kalitesini yükselterek işgücünün
verimliliğini artırmaktadır.”
Devletler, sosyal adaleti, toplumsal
ve ekonomik gelişmeyi sağlamada eğitime büyük önem vermektedir. Sosyal
adaleti sağlamak ve fırsat eşitliği yaratmak üzere, genelde devletler,
eğitim hizmetlerini karşılıksız sunarak herkesin yararlanmasına olanak
tanımaktadır. Bu yolla, kültür düzeyi yüksek, vasıflı, ekonomiye yararlı bir
insangücü kaynağının oluşumu da sağlanmaktadır.
Sanayileşmenin başlaması ile
birlikte önemli hale gelen eğitim işlevini devletler kendisi üstlenmiştir,
çünkü piyasa mekanizmasının böyle bir fonksiyon yüklenecek durumu yoktur.
Eskinin kol gücüne dayalı üretim sisteminden, mekanik gücün üretime
uyarlandığı yeni bir sisteme geçiş ve kütlesel bir üretimin
gerçekleştirilmeye başlanması, yeni bilgi ve becerileri gerekli kılmış, ara
ve yüksek düzeyli (ustabaşı, teknisyen, mühendis) bir işgücüne gereksinim
duyulmuştur. Bu nedenle devlet bir yandan genel eğitimi, diğer yandan da
teknik eğitimi üstlenmek durumunda kalmıştır.
Herkes tarafından koşulsuz bir
şekilde kabul görmektedir ki, sosyal politikanın bir parçası olan eğitim
politikası, ekonomik performansa önemli bir katkıda bulunmaktadır. Büyük
ölçüde dışsallıklara sahip olan eğitim, hem ekonomik kalkınmada, hem de
gelir dağılımında önemli bir etkendir. Eğitim ile birlikte, toplumun
yetişmiş insankaynakları toplumsal gelişmeyi hızlandıracak, bir yandan da
gelirin toplumda daha adil bir şekilde dağılması sağlanacaktır. Kuznets’in
belirttiğine göre, gelir dağılımı adaleti ile eğitim düzeyi arasında yakın
ilişki vardır. Eğitim süresi arttıkça, bireyler arasındaki gelir farklılığı
azalmaktadır.
Modern ekonomiler, iyi eğitilmiş
(genel ve mesleki) ve sağlıklı nüfustan yararlanırlar. Eğitim, kötü sosyal
ve ekonomik gelişmeyle savaşta bir araç ve işsizliği engellemede bir
strateji olarak kullanılabilir. İnsan kaynakları, verimliliği ve yatırımları
uyardığı için, sürdürülebilir bir ekonomik büyüme için anahtar bir
kavramdır. Özellikle, insan sermayesine yatırım (işgücünün kalitesini ve
vasıflarını geliştirmek üzere), işçi verimliliğini yükseltmek için
kullanılabilir.
Eğitim ve mesleki eğitim, insan
sermayesinin yeteneklerini geliştirerek, bunların üretim sürecinde
kullanılmasını sağlar. Eğitim, işgücünün kalitesini artırır ve bu yolla
marjinal verimliliği yükseltir. Bu etki, işbaşında eğitim ile daha da
artırılabilir. Ancak, belirtilmesi gerekir ki, eğitime yapılan yatırım,
ancak, orta ve uzun vadede pozitif bir etkiye yol açacaktır. Bu durum en iyi
İngiltere’ye bakarak anlaşılabilir. İşverenler, bu ülkede okur–yazarlığın
artırılması için ilkokulların desteklenmesini istemiş, devlete baskı
yapmıştır. Uzun dönemde, bunun sonucunda işgücünün vasıf düzeyi
yükselmiştir. İşsizliğin yüksek olduğu durumlarda bile işsizlerin eğitimi
önemlidir. Çünkü, üretim sürecinde gereksinim duyulduğunda bu insan
sermayesi kullanılacaktır.
İsveç, Danimarka, Finlandiya ve
Hollanda gibi, sosyal refah hizmetlerinin sunumu noktasında cömert olan
refah devletlerinin, toplam kamu harcamaları içerisinde eğitime en fazla pay
ayıran ülkeler oldukları gözlenmektedir. Refah devletleri, her zaman için
eğitime önem vermişler ve devletin bu fonksiyonu için toplam kamu
harcamalarından yüksek bir pay ayırmışlardır.
Devletler, “kamunun gerçekleştirdiği
doğrudan eğitim amaçlı harcamalar” bakımından karşılaştırıldığında,
İskandinav refah devletlerinin bu alanda en yüksek eğitim harcamalarını
gerçekleştirdiği görülmektedir (GSMH’nin % 6,6’sı eğitim giderlerine
ayrılmıştır). Kıta Avrupası refah devletleri (% 5,1), Anglo–Sakson refah
devletleri (% 5,0) ve Güney Avrupa refah devletleri ise daha az eğitim
harcamalarında bulunmuştur.
Eğitim harcamalarının, genelde
artmaya devam ettiği görülmektedir. Örneğin, Kuzey Avrupa ülkelerinde
(Norveç, İsveç, Finlandiya, Danimarka), son zamanlarda gözlenen genel
durgunluk ve yeniden yapılanma çalışmalarına rağmen eğitimde sürekli bir
gelişmenin olduğu görülmektedir. Bu ülkelerde, eğitim bakımından kadın ve
erkek arasında sadece çok küçük farklar olduğu tespit edilmiştir.
Refah devletinin bir diğer görevi
ise, sağlık hizmetlerinin üstlenilmesidir. Sağlık hizmetleri, refah
önlemlerinin önemli bir parçasıdır ve modern refah devletlerinin
kaynaklarını tüketen en büyük alanların başında gelmektedir. Sağlık
hizmetleri ya sigorta kapsamında (karşılıklılık) ya da ulusal sağlık
hizmetleri (evrensellik) kapsamında sunulur. Birinci durumda, sigortalı
olmak ve belli koşulların gerçekleşmesi (süre, prim vb) koşulu aranır.
İkinci durumda ise, sağlık hizmetlerinden karşılıksız olarak yararlandırılır.
Sağlık hizmetleri, eşit, etkili ve
sürekli bir şekilde her bireye ve her bölgeye ulaştırılmalı, ve toplumun
sağlık düzeyi yükseltilmelidir. Çalışan kesim, sağlık sigortaları kapsamına
alınmakta ve onların ve ailelerinin sağlık gereksinimi sosyal sigorta
programları tarafından karşılanmaktadır. Sigorta kapsamında olmayanların
sağlık gereksinimlerin karşılanması da, yine devletin görevleri arasındadır
(Yeşil Kart uygulaması gibi). Sağlıklı bir toplum ile ekonomik gelişme
arasındaki ilişki de çok açıktır. Sağlıklı bir insangücü kaynağı, çalışma
yaşamının prodüktif bir şekilde sürdürülmesinin bir gereğidir.
Verilere bakıldığında, 1970’lerin
ortalarına gelindiğinde, çok sayıda ülkenin, nüfusun tamamına ya da tamamına
yakınına sağlık bakım hizmetleri sunan bir politikaya sahip olduğu
görülmektedir.
Devletler ya doğrudan sağlık
sisteminin önde gelen finansörüdür ya da bu işi üstlenen kurumlara para
yardımı yapmaktadır. Bu sağlık hizmet programlarına finansman açısından
bakıldığında, üç farklı sağlık sisteminin devrede olduğu gözükmektedir.
Birinci sistem, “Bismarkçı sağlık sistemi” olarak adlandırılmakta, masraflar
ücret bordrolarından kesilen vergilerle karşılanmaktadır (Almanya). İkinci
sistem ise “ulusal sağlık hizmetleri sistemi” olarak ifade edilmekte,
finansman genel vergilerden karşılanmaktadır (İngiltere). Yani, sağlık
hizmetleri tamamen sosyalleştirilmiştir. Ülkedeki tüm insanları kapsamakta
ve ücretsiz ya da düşük ücret karşılığı sunulmaktadır. Üçüncü sistemde ise,
sağlık hizmetleri “ticari amaçla çalışan sigorta piyasaları” tarafından
karşılanmaktadır (Amerika). Çoğu ülke, bu üç ideal sağlık hizmet türünün bir
karmasından oluşmakta, ancak yine de bunlardan bir tanesi daha baskın
olabilmektedir.
Sağlık hizmetlerinin önemli bir
özelliği, ister Bismarkçı, ister Beveriççi, isterse Adam Smith’çi
bakışaçısına sahip olsun, kollektif bir şekilde organize edilmesidir. Çoğu
kişi için, sağlık hizmetlerinden yararlanabilme, ancak kollektif bir şekilde
organize edilen bazı programlara katılma yoluyla mümkün hale gelmektedir.
Son yirmi yıldır Avrupa refah devletleri, vatandaşlarını özel sağlık
hizmetlerinden yararlanma yönünde teşvik etmesine rağmen, bu amacın
gerçekleştirilemediği, özel sağlık sektörünün çok küçük bir hacme sahip
olduğu görülmektedir.
Bir kalıntı refah devleti olan
ABD’de bile son onlu yıllarda sağlık hizmetlerinin finanse edilmesinde
devletin önemli oranda varlık gösterdiği, 1990’lı yılların ortalarından
itibaren, sağlık harcamalarının yaklaşık olarak yarısının (% 46,7) kamu
bütçesinden karşılandığı görülmektedir. Yine, Amerika’da ticari amaçla
kurulan sigorta piyasalarının gücü çok zayıftır. 1996’da çalışanların %
75,9’u sağlık sigortası tarafından kapsanmış, sadece % 2,9’u özel sigorta
kapsamında yer almıştır.
Ülkemizdeki sağlık sistemi de esas
olarak sağlık sigortasına dayanmaktadır. Sosyal sigortalar kapsamında
olmayanlar için, sağlık hizmetlerinden yararlanmanın ücretsiz ya da düşük
ücretli olması için de çeşitli düzenlemeler yapılmıştır. Bu amaçla 1961
yılında 224 sayılı “Sağlık Hizmetlerinin Sosyalleştirilmesi Hakkında Kanun”
çıkarılmıştır. Yasa ile, sağlık ocaklarından bölge hastanelerine uzanan çok
sayıda sağlık kurumunun tüm ülke düzeyinde yaygınlaştırılması planlanmıştır.
1987 yılında ise, bu yasa daha da geliştirilerek 3359 sayılı “Sağlık
Hizmetleri Temel Kanunu” oluşturulmuştur. Bir türlü genel sağlık sigortasına
geçilemeyiş nedeniyle, 1992 yılında kısaca “Yeşil Kart” olarak bilinen,
“Ödeme Gücü Olmayan Vatandaşların Tedavi Giderlerinin Yeşil Kart Verilerek
Devlet Tarafından Karşılanması Hakkında Kanun” (3816 sayılı) düzenlenmiştir.
Tablo 2 :
OECD Ülkelerinde Sağlık Harcamaları
|
Kamu Sağlık Harcamaları’nın GSMH’ye Oranı |
Özel Sağlık Harcamalarının GSMH’ye Oranı |
Kişi Başına Sağlık Harcamaları (Satınalma
Gücü Paritesine Göre, $) |
|
2000 |
2000 |
2000 |
ABD |
5.8 |
7.3 |
4,499 |
Almanya |
8.0 |
2.6 |
2,768 |
Avustralya |
6.0 |
2.3 |
2,213 |
Avusturya |
5.6 |
2.4 |
2,245 |
Belçika |
6.2 |
2.5 |
2,306 |
Çek Cumh. |
6.5 |
0.6 |
1,031 |
Danimarka |
6.8 |
1.5 |
2,434 |
Finlandiya |
5.0 |
1.7 |
1,698 |
Fransa |
7.2 |
2.3 |
2,380 |
Hollanda |
5.5 |
2.6 |
2,216 |
İngiltere |
5.9 |
1.4 |
1,804 |
İrlanda |
5.1 |
1.6 |
1,908 |
İspanya |
5.4 |
2.3 |
1,547 |
İsveç |
6.2 |
1.8 |
2,108 |
İsviçre |
6.0 |
4.7 |
3,161 |
İtalya |
5.9 |
2.1 |
2,028 |
İzlanda |
7.6 |
1.4 |
2,642 |
Japonya |
5.9 |
1.8 |
2,009 |
Kanada |
6.5 |
2.5 |
2,534 |
Kore |
2.6 |
3.3 |
899 |
Lüksemburg |
5.3 |
0.5 |
2,785 |
Macaristan |
5.1 |
1.6 |
838 |
Meksika |
2.5 |
2.8 |
477 |
Norveç |
6.5 |
1.1 |
2,769 |
Polonya |
4.2 |
1.8 |
575 |
Portekiz |
5.8 |
2.4 |
1,397 |
Slovakya |
5.2 |
0.6 |
653 |
Yeni Zelanda |
6.2 |
1.8 |
1,646 |
Yunanistan |
4.6 |
3.7 |
1,349 |
TÜRKİYE |
3.6 |
1.4 |
315 |
Kaynak:
UNESCO, Institute for Statistics, Correspondence on Education Expenditure,
Montreal, February 2003. & World Bank, “Economic Performance”,
Human Development Reports 2003, Washington, D.C., 2003.
3. Refah Devletinin Geliri Yeniden Dağıtma Görevi
Gelir dağılımı kısaca, “bir
ekonomide belli bir dönemde yaratılan gelirin kişiler, toplumsal gruplar ve
üretim faktörleri arasında bölüşülmesi”
olarak ifade edilebilir.
Refah devletlerinin, “daha iyi bir
toplum düzenine” ulaşmak amacıyla toplumda eşitsizliği ve yoksulluğu
azaltmak üzere gelirin yeniden dağılımına çeşitli araçlarla müdahalede
bulunduğu bilinen bir gerçektir.
Bunun nedeni, hastalık, sakatlık,
yaşlılık, işsizlik vb. nedenlerle her bireyin kendisine yeterli ve devamlı
bir geliri elde edememesidir. Bu durumda, devletin, kendi kusurları
olmaksızın kısmen ya da tamamen geçimlerini sağlayamayan bu kişilere yönelik
olarak yeniden dağılım önlemlerine başvurduğu görülmektedir.
Gelir dağılımında adaletsizlik
karşısında devletin görev ve fonksiyonlarının ne olması gerektiği konusunda
ekonomistler arasında farklı anlayışlar sözkonusudur. “Minimal devlet”
anlayışına sahip olanlar, devletin kesinlikle hem piyasaya, hem de piyasada
gerçekleşen gelir dağılımına karışmaması gerektiği görüşündedir. “Sınırlı
devlet” anlayışını benimseyenler, devletin belirli sosyal yardım
programlarını uygulayabileceğini kabul ederken; “aktif devlet” görüşü
takipçileri ise, devletin daha fazla rol üstlenmesini, özellikle gelirin
yeniden dağılımı politikaları ile piyasanın ortaya çıkardığı yoksulluk ve
gelir dağılımında adaletsizlik sorunuyla mücadele etmesi gerektiğini
düşünmektedir.
Diğer yandan, gelirin yeniden
dağılımını devletin bir görevi olarak gören Keynes’e göre, piyasa
ekonomisinde oluşan kişisel gelir dağılımının tüketim eğilimi düşük gelir
gruplarından tüketim eğilimi yüksek gelir gruplarına yeniden dağıtılması
gerekir. Bunun nedeni, gelirler arttıkça, bireylerin tasarruf eğilimlerinin
artması ve böylece, tüketim talebi azalacağından, ekonomideki efektif
talebin tam istihdamı gerçekleştirmeye yeterli olamamasıdır. Geliri düşük
olanlar lehine yapılacak yeniden dağıtım, tasarruf eğilimini düşürür,
dolayısıyla fiyat istikrarı korunur ve tam istihdam gerçekleşir.
Gelirin yeniden dağıtımı her zaman
için zenginden yoksula değildir. Yeniden dağıtım, geleneksel olarak yatay ve
dikey olarak sınıflandırılmıştır. Yatay dağıtım, artırıcı (zenginden
yoksula) ya da azaltıcı (yoksuldan zengine) olabilir. Dikey dağıtımda ise,
gelir bir gruptan diğerine aktarılır (erkeklerden kadınlara, çocuksuz
hanelerden çocuklu ailelere vs.).
Yine, devlet, topladığı vergi ve
primler yoluyla da iki tür gelir dağılımı gerçekleştirmektedir. Birincisi
“kuşaklar–arası” (intergenerational), ikincisi ise “kuşak–içi”
(intragenerational) dağılımdır.
Vergi sistemi yoluyla gerçekleşen
kuşak–içi yeniden dağılım, yüksek bir geliri olanın daha düşük bir gelire
sahip olana göre daha fazla vergi ödemesini amaçlamaktadır. Daha sonra bu,
düşük gelirlilere yönelik kamu sektörü harcamalarıyla da birleşerek,
zenginden fakire doğru yeniden bir dağılımı beraberinde getirecektir.
Bazı insanlar bütün yaşamları
boyunca hem prim ödeyen ve hem de fayda temin eden konumunda olabilir. İşte
bu, kuşaklar–arası yeniden dağılım olarak isimlendirilen haldir. Buna örnek,
daha ziyade çocuklar ve yaşlılar için bakım ve hizmetler alanında
görülebilir.
Şimdi yaşlı olup da bir emeklilik
aylığı alan veya devlet bakımı altında olanlar, daha önceden vergi ve
primlerini ödeyenlerdir. Bu anlamda, bir kuşak diğer bir kuşak için ödemede
bulunmakta ve de gelecekteki kuşağın da aynı şeyi kendisine yapmasını
beklemektedir.
Devlet, gelir dağılımının dikey
olarak gerçekleşmesine ve daha adaletli bir şekilde dağıtılmasına katkıda
bulunmaktadır. Özellikle, sosyal sigorta programının daha dar kapsamlı
olduğu gelişmekte olan ya da az gelişmiş ülkelerde, devletin bu yolla gelir
dağılımına katkısı çok önemlidir. Devlet, elde ettiği vergi ve diğer
gelirlerle sigortalı kesimi (sigortalara katkı ile) ve yoksulları (kamu
sosyal güvenlik harcamaları ile) desteklemektedir.
Refah devletlerinin sözkonusu olduğu pekçok sanayi
toplumunda, gelir eşitsizlikleri
azalmış, daha adil bir gelir dağılımının sağlanması için gayret edilmiştir.
Artan ekonomik büyümeye, artan oranda adil gelir dağılımı eşlik etmiştir.
Ancak, son yirmi yılda bu süreç tersine
dönmüş, gelir eşitsizliğinin giderek yeniden arttığı gözlenmiştir. Bunun
nedeni, devletlerin vergi ve harcama sistemlerindeki değişimdir.
Harcamalarını istese de düşürmeyi başaramayan hükümetler, sermayeyi daha
özgür kılmak, hem ülkeden sermayeyi kaçırmamak hem de yeni sermaye
çekebilmek amacıyla, vergi yükünü çeşitli şekillerde yeniden yapılandırma
yolunu seçmiştir.
İngiltere’de olduğu gibi, birçok ülke,
işletmelerden alınan vergilerdeki artışı sınırlamış, hatta oranları ve gelir
vergisi dilimlerini düşürmüş ve herşeyden önemlisi katma değer vergisi gibi
dolaylı vergi oranlarını yükseltmiştir. Örneğin İngiltere’de 1996’da %
40’lara tırmanan gelir vergisi oranı % 24’e indirilmiş, aynı zamanda katma
değer vergisi oranı da iki katına yükseltilmiş ve uygulama alanı
genişletilmiştir.
Dolaylı vergilerin giderek daha fazla yer aldığı bu
model, gelir dağılımı açısından uygun olmayan bir ortam doğurmuştur. En alt
% 20’lik gelir grubu, 1993’te İngiltere’de gelirinin % 31’ini dolaylı
vergilerle öderken, en üst % 20 ise kullanılabilir gelirinin sadece %
16’sını dolaylı vergilere vermektedir.
Günümüzde gelir dağılımını olumsuz etkileyen
bir başka unsur ise, yeni dönemde çoğu ülkenin harcamaları azaltmanın bir
yolu olarak, bütçede tek başına en büyük kalemi oluşturan sosyal güvenliği
hedef almalarıdır. Harcamaları denetim altına almada en kolay çare olarak,
sosyal yardımlardaki büyümenin sınırlanması görülmektedir.
Piyasalarda elde edilen başlangıç gelirinin gitgide daha
eşitsiz hale geldiği küresel ekonomide, devletler artık eşitsizliği azaltmak
için önceki dönemde olduğu gibi çok fazla şey yapmamaktadır. Ancak, bütün
bunlara rağmen, devletin geliri yeniden dağıtım fonksiyonu hâlâ önemlidir.
İngiltere’de en alt % 20’lik grubun gelirinin % 70’ini devlet sağlamaktadır.
Gini indeksine göre, İskandinav refah devletleri (22,7)
en düşük gelir eşitsizliğine sahiptir. Bu ülkeleri, az bir farkla Kıta
Avrupası refah devletleri (25,0) takip etmekte, daha sonra da Anglo–Sakson
refah devletleri (31,9) gelmektedir.
Araştırmalar, herbir gelişmiş refah
ülkelerinde gelir dağılımının oldukça iyi bir durumda olduğunu ortaya
koymaktadır. Ancak, aynı şeyi, dünyanın geri kalan ülkeleri için
söyleyebilmek, ne yazık ki mümkün değildir. Çünkü, dünyadaki en zengin %
20’lik nüfus, üretimin % 85’ini gerçekleştirmekte, dolayısıyla da dünyada
üretilen gelirin neredeyse hepsinin sahibi durumunda bulunmaktadır. Zengin
ülkelerde kişi başına düşen gelir 1970’lerde 10,000 dolar iken, bu miktar
1990 sonlarında 24,000 dolara çıkmıştır. Fakat, aynı zamanda, dünyanın geri
kalanında ise, yoksulluk durmadan artmakta, günde 1 dolar, hatta altında
yaşayanların miktarı 1,5 milyarı geçmiş bulunmaktadır.
Dikkati çeken bir nokta, IMF ve Dünya Bankası’nın
istikrar ve yapısal uyum programlarını uygulayan ülkelerde, gelir
dağılımının düzeleceği yerde bozulmasıdır. Örneğin, Latin Amerika ülkeleri
üzerine yapılan bir çalışmada, Arjantin, Brezilya, Meksika, Peru, Şili,
Uruguay, El Salvador, Puerto Riko ve Panama’da gelir dağılımındaki
eşitsizliğin arttığı görülmektedir.
Türkiye de gelir dağılımı
adaletsizliğinde, Hindistan, Güney Afrika gibi dünya sıralamasında başlarda
yer almaktadır. Gelir dağılımı adaletsizliğinin artarak devam ettiği
gözlenmekte, kırsal alanda adaletsizlik bir ölçüde gerilerken, kentsel
alanlarda sürekli tırmandığı anlaşılmaktadır.
Bugüne kadar Türkiye’de, gelir
adaletsizliğini ölçümlemek üzere çok az sayıda araştırma yapıldığı
bilinmektedir. En son araştırma, çok yakın bir zamanda, 2002 yılında DİE
tarafından yapılmıştır. Bundan hemen önce, yine DİE tarafından 1994 yılında
bir araştırmanın yapıldığı görülmektedir. 1994 yılındaki bu araştırmaya
göre, hanehalkları % 20’lik gruplara göre dağıtıldığında, en yoksul % 20’nin
gelirin % 4,86’sını, en zengin % 20’nin ise % 54,9’unu aldığı, dolayısıyla
en zengin ile en yoksul nüfus arasındaki gelirin birbirine oranının 11,2
olduğu (kırsal yerlerde 8,5, kentsel yerlerde ise 11,9) görülmektedir.
2002 yılındaki araştırmada ise,
durumun biraz daha düzeldiği anlaşılmaktadır. Bu sefer, nüfusun ilk % 20’lik
kısmı gelirin % 5,3’ünü alırken, son % 20’lik kısmı ise gelirin % 50,1’ini
almaktadır. Birinci % 20 ile ikinci % 20 arasındaki gelir farklılığı ise, %
9,5’e inmiş durumdadır.
Tablo 3 : Gelir Dağılımı
Araştırmalarında % 20'lik Dağılımlar ve Gini Katsayıları
Hanehalkı
Yüzdeleri |
DPT |
AÜ–SBF |
DPT |
TÜSİAD |
DİE |
DİE |
WB |
DİE |
1963 |
1968 |
1973 |
1986 |
1987 |
1994 |
2000 |
2002 |
Birinci %
20 |
4,50 |
3,00 |
3,50 |
3,90 |
5,24 |
4,86 |
6,1 |
5,3 |
İkinci % 20
|
8,50 |
7,00 |
8,00 |
8,40 |
9,61 |
8,63 |
– |
9,8 |
Üçüncü % 20
|
11,50 |
10,00 |
12,50 |
12,60 |
14,06 |
12,61 |
– |
14 |
Dördüncü %
20 |
18,50 |
20,00 |
19,50 |
19,20 |
21,15 |
19,03 |
– |
20,8 |
Beşinci %
20 |
57,00 |
60,00 |
56,50 |
55,90 |
49,94 |
54,88 |
46,7 |
50,1 |
En Zengin %
20’nin
En Yoksul % 20’ye Oranı |
12,7 |
20 |
16,1 |
14,3 |
9,5 |
11,3 |
7,7 |
9,5 |
Gini
Katsayısı |
0,55 |
0,56 |
0,51 |
0,46 |
0,43 |
0,49 |
0,40 |
– |
Kaynak:
DPT, 8. BYKP, Gelir Dağılımının İyileştirilmesi ve Yoksullukla Mücadele
Özel İhtisas Komisyonu Raporu, Ankara, 2001, s. 16. & World Bank,
“Inequality in Income or Consumption”, Human Development Reports 2003,
Washington, D.C., 2003. & 2002 DİE “Gelir Dağılımı Araştırması”.
Bölgelere
göre bakıldığında ise, 1995–1998 döneminde, Marmara Bölgesi gelir
dağılımında en yüksek değere, Doğu Anadolu Bölgesi ise en düşük değere
sahiptir. İnsanların, sağlıklı bir yaşam sürdürebilmeleri için gerekli olan
minimum gıda harcama düzeyine sahip olamamasını ifade eden “mutlak yoksulluk”
oranı, 1994 yılı itibariyle % 8 olarak tespit edilmiştir. Gıda ve diğer
ihtiyaçların dikkate alındığı durumu ifade eden “yoksulluk oranı” ise % 24
dolaylarındadır.
Yapılan araştırmalarda, Avrupa’da da
yoksulluğun tamamıyla ortadan kaldırılamadığı görülmektedir. Şu an
itibariyle % 7–8 olan yoksulluk oranı oldukça yüksek sayılabilir. Daha
çarpıcı olan, şayet refah devletinin yoksullara yönelik sosyal yardımları
olmazsa, bu oranların % 30–35’lere kadar çıkabileceğidir. Halbuki bu
ülkelerin hemen hemen hepsinde kamu harcamaları GSMH’nin yarısını, sosyal
harcamalar ise üçte birini aşmış bulunmaktadır. (Yine de, refah devleti bu
ülkelerde yoksulluğu hiç olmazsa azaltarak, büyük bir başarı sağlamıştır,
denebilir).
Liberal düşünce sahipleri devletin
gelir dağılımına müdahalesine kesinlikle karşı çıkmaktadır. Fiyat
mekanizmasının (görünmez el’in) kendi içerisinde sosyal refahı da en iyi
şekilde sağladığını, aslında toplum refahının artırılmasının, gelir
dağılımına müdahale ile değil, en iyi şekilde serbest piyasa ekonomisinin
ilke ve kurallarının uygulanabilmesinden geçtiğini ileri sürmektedir. Aksi
takdirde, devletin piyasada oluşan gelir dağılımına müdahalesi, piyasadaki
doğal düzenin devlet eliyle bozulmasına yol açacak ve olası bir düzgün
dağılım daha da bozulacaktır.
Tablo 4 : Kişi Başına Düşen GSMH
Bakımından Dünyanın En Yoksul ve En Zengin 10 Ülkesi ve Gelir Dağılımının En
Bozuk ve En Düzgün Olduğu 10 Ülke, 2001
En Yoksul
10 Ülke ($)
|
Kişi Başına
GSMH’ye Göre |
|
Satınalma
Gücü Paritesi’ne Göre |
|
Etiyopya |
95 |
Sierra Leone |
470 |
Demokratik
Kongo Cum. |
99 |
Tanzanya |
520 |
Burundi |
99 |
Malawi |
570 |
Sierra Leone |
146 |
Demokratik
Kongo Cum. |
680 |
Gine–Bisav |
162 |
Burundi |
690 |
Eritre |
164 |
Zambiya |
780 |
Malawi |
166 |
Yemen |
790 |
Tacikistan |
169 |
Etiyopya |
810 |
Nijer |
175 |
Mali |
810 |
Ruanda |
196 |
Madagaskar |
830 |
En Zengin
10 Ülke ($)
|
Kişi Başına
GSMH’ye Göre |
|
Satınalma
Gücü Paritesi’ne Göre |
|
İngiltere |
42,041 |
Lüksemburg |
53,780 |
İrlanda |
36,815 |
ABD |
34,320 |
İzlanda |
35,277 |
İrlanda |
32,410 |
Katar |
34,171 |
İzlanda |
29,990 |
Danimarka |
32,601 |
Norveç |
29,620 |
Japonya |
30,144 |
Danimarka |
29,000 |
İsviçre |
28,132 |
İsviçre |
28,100 |
ABD |
27,312 |
Hollanda |
27,190 |
Norveç |
26,908 |
Kanada |
27,130 |
Lüksemburg |
24,219 |
Avusturya |
26,730 |
TÜRKİYE |
2,230 |
TÜRKİYE |
5,890 |
Gelir
Dağılımı En Düzgün / En Bozuk 10 Ülke ($)
|
En Düzgün
10 Ülke |
Gini
Katsayısı |
En Bozuk 10
Ülke |
Gini
Katsayısı |
Macaristan |
24.4 |
Paraguay |
57.7 |
Danimarka |
24.7 |
Honduras |
59.0 |
Japonya |
24.9 |
Güney Afrika |
59.3 |
İsveç |
25.0 |
Nikaragua |
60.3 |
Belçika |
25.0 |
Brezilya |
60.7 |
Çek Cumh. |
25.4 |
Swaziland |
60.9 |
Finlandiya |
25.6 |
Merkezi Afrika
Cumh. |
61.3 |
Norveç |
25.8 |
Sierra Leone |
62.9 |
Slovakya |
25.8 |
Botswana |
63.0 |
Özbekistan |
26.8 |
Namibya |
70.7 |
|
|
TÜRKİYE |
40.0 |
|
|
|
|
|
Kaynak:
World Bank, “Economic Performance”, Human Development Reports 2003,
Washington, D.C., 2003. & World Bank, World Development Indicators
2003, Washington, D.C., 2003’den derlenmiştir.
KAYNAKÇA
Aktan, Coşkun Can –
İsmail Yaşar Vural, “Gelir Dağılımında Adalet(siz)lik ve Gelir
Eşit(siz)liği: Terminoloji, Temel Kavramlar ve Ölçüm Yöntemleri”,
Yoksullukla Mücadele Stratejileri, (Haz.: Coşkun Can Aktan), Ankara:
Hak–İş Konfederasyonu Yay., 2002, (Çevrimiçi):
http://www.canaktan.org/ekonomi/yoksulluk/birinci–bol/aktan–vural–gelir–dagilimi.pdf,
16.08.2003, s. 1–21.
DPT, 8. BYKP, Gelir
Dağılımının İyileştirilmesi ve Yoksullukla Mücadele Özel İhtisas Komisyonu
Raporu, Ankara, 2001.
DPT, Sosyal Güvenlik
Özel İhtisas Komisyonu Raporu, Sekizinci Beş Yıllık Kalkınma Planı,
Ankara: DPT Yay., 2001.
Esping–Andersen, Gøsta,
The Three Worlds of Welfare Capitalism, Oxford: Polity Press, 1990.
Güzel, Ali – Ali Rıza
Okur, Sosyal Güvenlik Hukuku, 2. bs., İstanbul: Beta Yay., 1990.
Koray, Meryem, Avrupa
Toplum Modeli, İstanbul: TÜSES Yay., 2002.
Sözer, Ali Nazım,
Türkiye’de Sosyal Hukuk, Ankara: Kamu–İş Yay., 1994.
UNESCO, Institute for
Statistics, Correspondence on Education Expenditure, Montreal,
February 2003.
World Bank, Human
Development Reports 2003, Washington, D.C., 2003.
World Bank, World
Development Indicators 2003, Washington, D.C., 2003.
ÖZGEÇMİŞ
Dr.
Süleyman Özdemir (1971, Ankara): Lisans (1992), Yüksek Lisans (1995) ve
Doktora’yı (2004) İ.Ü. İktisat Fak. Çalışma Ekonomisi ve Endüstri İlişkileri
Bölümü’nde tamamladı. 1996 yılından beri aynı bölümde görev yapmaktadır.
1997–1999 yılları arasında 2 yıl süreyle Cornell Üniversitesi’nde (New York
– ABD) misafir araştırmacı olarak bulunmuştur. Özdemir; sosyal politika,
refah devleti, sosyal güvenlik, küreselleşme ve değişim, endüstri
ilişkileri, çalışma ekonomisi, insan kaynakları yönetimi vb. alanlarda
çalışmaktadır. Küreselleşme Sürecinde Refah Devleti adlı
teziyle 2004 yılında Doktor olmuştur. Diğer yayınlarından bazıları ise şu
şekildedir: Özelleştirme ve Çalışanların Mülkiyet Sahipliği,
(ortak eser), İstanbul: Alfa Yayınevi, 2004; İstanbul’da Enformel
Sektör: İşportacılar (Eminönü İlçesinde Bir Alan Araştırması),
(ortak eser), İstanbul: Erguvan Yay., 2004; Yeni Yüzyıla Doğru
Endüstri İlişkileri: Demokrasi, Gelişme ve Çağdaş Çalışma Standartları,
(Hazırlayan, Prof. Dr. Nusret Ekin ile birlikte), TEİD II. Uluslararası
Endüstri İlişkileri Kongresi, Ankara: Kamu – İş Yay., 1996.
Refah devleti kavramı, “laissez–faire devlet”e karşıt bir kavram
olarak görülebilir, yani devletin müdahaleci rolünün arttığını ifade
eden bir kavramdır. Ali Nazım Sözer, Türkiye’de Sosyal Hukuk,
Ankara: Kamu–İş Yay., 1994, s. v.
Sözer, Türkiye’de Sosyal Hukuk, a.g.e., s. v.
DPT, Sosyal Güvenlik Özel İhtisas Komisyonu Raporu, Sekizinci
Beş Yıllık Kalkınma Planı, Ankara: DPT Yay., 2001, s. 12, 50.
Gøsta Esping–Andersen, The Three Worlds of Welfare Capitalism,
Oxford: Polity Press, 1990.
Sosyal güvenliğin sunumunda iki yöntem vardır. Birincisi, “primli
rejim” olarak ifade edilen “sosyal sigorta sistemi”, ikincisi ise,
sosyal güvenlik sisteminin tamamlayıcısı olan ve “primsiz rejim”
olarak adlandırılan “kamu sosyal güvenlik harcamaları” (“sosyal
yardım” ve “sosyal hizmetler”)’dır. Primsiz rejimin amacı, primli
rejimin kapsamı dışında kalmış, sosyal korunmaya en fazla gereksinim
duyan kesimlere hizmet götürmektir. Bkz.: Ali Güzel, Ali Rıza Okur,
Sosyal Güvenlik Hukuku, 2. bs., İstanbul: Beta Yay., 1990, s.
487.
DPT, Sosyal Güvenlik Özel İhtisas Komisyonu Raporu, a.g.e.,
s. 9.
Sadece belirli gelir ve varlık araştırmasını (testini) geçerek
başarılı olan bireylerin yararlanabileceği bir ödenek. Varlık
testinin (araştırmasının) yapılmasıyla, farklı gelir ve varlık
türlerinde çok yüksek bir düzeyi tutturan belirli gruplar, hizmet
alma hakkından yararlandırılmazlar.
Yiyecek ve konut gibi mal cinsinden sağlanan yararlara verilen isim.
Çoğu refah devletinde, yararların dağıtımında birincil yollardan
biri olarak kullanılmaktadır. Yardımın para değil de mal cinsinden
verilmesinin önemi, gereksinim içinde olanların parayı başka şeylere
harcamalarının önüne geçmek içindir. Bugün başlıca iki gruba bu
türden hizmet sağlandığı görülmektedir. Birinci grup, alkolik ve
uyuşturucu bağımlıları gibi, kendi bakımlarını
gerçekleştiremeyenleri içermektedir. Eğer bunlara yardım para olarak
verilirse, o takdirde günlük yaşamını sağlayacak yiyecek ve içecek
yerine, alkol ve uyuşturucu alımına yönelmeleri olası olacaktır.
İkinci grup ise,
çok özel bir engele veya hastalığa sahip olanları içermektedir.
Devlet çeşitli ürünleri bireylerden daha ucuza maledebilmektedir
(örneğin, tekerlekli sandalye ve ilaç yardımı gibi). Yine, ömürboyu
sürecek hastalıkları bulunan insanlara, para yardımı yerine, devlet
doğrudan ilaç yardımında bulunmayı tercih etmektedir. Benzer şekilde
çoğu ülke, yoksulların yiyecek gereksinimlerini karşılamaya yönelik
yerler açmaktadır. Bkz.: Greve, a.g.e., p. 17.
Emekli Sandığı, kendisi bir sosyal sigorta kuruluşu olmasına rağmen,
1.7.1976 tarihli ve 2022 sayılı “65 Yaşını Doldurmuş Muhtaç, Güçsüz
ve Kimsesiz Türk Vatandaşlarına Aylık Bağlanması Hakkında Kanun”u
uygulamakla görevli bulunmakta ve dolayısıyla sosyal yardım kuruluşu
gibi de işlev görmektedir.
Ne var ki, ülkemizde her iki alana yönelik olarak gerçekleştirilen
harcamaların tarihi seyrine bakıldığında, 1990 sonrasında artan iç
ve dış borç ana para ve faiz ödemelerinin, faiz dışı bütçe
harcamalarının azalması ile sonuçlandığı, bunun da beraberinde
eğitim ve sağlık harcamaları üzerinde bir baskıya yol açtığı
görülmektedir. 1994 sonrasında, gerek eğitim ve gerek sağlık
harcamalarının bütçe paylarında önemli sayılabilecek düşüşler
meydana gelmiştir.
Koray, “Sosyal Refah Devleti: Kimi İçin Umut, Kimi İçin Kaygı
Kaynağı”, a.g.e., s. 107.
Genel olarak dört tür gelir dağılımından bahsedilebilir. Konumuz
açısından en önemlisi ve üzerinde en çok tartışılanı “bireysel gelir
dağılımı” olup, milli gelirin kişiler arasındaki dağılımını ifade
etmektedir. Burada, nüfus kabaca % 20’lik dilimlerden oluşan beş
gruba ayrılır ve her dilime düşen nüfusun, milli gelirden ne kadar
pay aldıkları ve ilk dilim ile son dilim arasında ne kadar farklılık
olduğu incelenir. Diğer gelir dağılım yaklaşımları ise, gelirin
farklı şekillerdeki dağılımı üzerinde durmaktadır. Örneğin,
bunlardan bir tanesi, gelirin üretim faktörleri arasındaki
dağılımını incelemektedir (fonksiyonel gelir dağılımı). Bir diğeri,
gelirin sektörler arasındaki dağılımını (sektörel gelir dağılımı);
bir başkası ise, bölgeler arasındaki gelir dağılımını (bölgesel
gelir dağılımı) tespit etmeye çalışmaktadır. Bkz.: Coşkun Can Aktan,
İsmail Yaşar Vural, “Gelir Dağılımında Adalet(siz)lik ve Gelir
Eşit(siz)liği: Terminoloji, Temel Kavramlar ve Ölçüm Yöntemleri”,
Yoksullukla Mücadele Stratejileri, (Haz.: Coşkun Can Aktan),
Ankara: Hak–İş Konfederasyonu Yay., 2002, (Çevrimiçi):
http://www.canaktan.org/ekonomi/yoksulluk/birinci–bol/aktan–vural–gelir–dagilimi.pdf,
16.08.2003, s. 1–2.
|